Revolución y Restauración en la Administración de Justicia

Revolución y Restauración en la Administración
de Justicia (1874-1936)
INTRODUCCIÓN
El Derecho se ha configurado con el tiempo en el elemento fundamental en
la conformación del Estado Constitucional, y el antecedente de la proyección
que la función judicial ejerce en la conformación del territorio en España, se inspira
en la influencia gaditana, y no es otra que la teoría de la División de Poderes.
La Función judicial ha de desarrollarse por determinados órganos del Estado,
que entran en contacto con todos los demás, por medio de las llamadas relaciones
interorgánicas, que se pretenden semejantes a las relaciones subjetivas y en las
que se producen situaciones de cooperación, colisión o supremacía.
Los constitucionalistas gaditanos afirmaron que España era una nación
como entidad pública. Para el liberalismo gaditano la nación es una realidad
que se constata y se percibe por sí misma. En sus escritos los doctrinarios definieron
a la nación como «un grupo humano asentado en un territorio limitado,
donde se han establecido vínculos remotos de convivencia, historia común,
costumbres, derecho y cultura» 1. De todos ellos, el único que se hace conscientemente
por el grupo humano y a posteriori es el Derecho; por ello es el elemento
que mejor puede definir a la nación como Estado al establecer un marco
normativo propio y diferenciado de las demás.
El Poder del Estado es una fuerza social, ordenada jurídicamente, con la
misión política de conseguir los fines del mismo, prevenida para dotar a los
actos estatales del efecto autoritario necesario para obligar a los ciudadanos. El
1 Rumeu de Armas, A., 1997, p. 291. Utiliza la denominación de «liberalismo doctrinario
» para hablar de ellos.
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Estado ordena una comunidad por medio de un plan de vida en común que se
exterioriza en el Ordenamiento Jurídico.
Durante la Guerra de la Independencia se plasma en España un movimiento
político de muy desigual arraigo, origen del Estado Liberal, que no fragua sino
una vez transcurrido el primer tercio del siglo xix. Su penetración en España fue
lenta porque sus comienzos estaban centrados en una elite restringida de intelectuales
–abogados, sacerdotes, magistrados y universitarios– y porque la fuerza
del pensamiento absolutista se hallaba profundamente arraigada en la mentalidad
colectiva. El liberalismo no era comprendido en sus comienzos y, por tanto, no
fue deseado por la generalidad de la población. Fue incluso necesaria la muerte
del Rey Fernando VII para que recibieran atención sus principios y se aplicaran a
las instituciones existentes y, aun así, los procedimientos del Antiguo Régimen
–particularmente en la Administración de justicia– continuaron vigentes.
Este movimiento político no sobrevino espontáneamente. De una parte, el
espíritu de reforma del siglo xviii, y de otra la crisis que sufría el Estado del
Antiguo Régimen alentaba nuevas propuestas colectivas que, como en otros
países, fueran capaces de lograr una estructura política asentada en el principio
del respeto a las libertades individuales.
La crisis del Antiguo Régimen no solamente se reflejaba en sus instituciones
judiciales sino que alcanzaba de lleno a toda la administración del Estado
Absoluto e incluso, con más profundidad si cabe, a la propia cúspide del sistema,
a la Corona Real.
La autorización para la entrada de los ejércitos napoleónicos en la Península
dada por Carlos IV y la rebelión popular que brotó espontáneamente contra
ellos en 1808, contribuyeron a resaltar el profundo vacío de poder que se había
creado en la sociedad española a comienzos del siglo xix. El Consejo de Castilla,
las mismas Audiencias y Chancillerías, se vieron repentinamente desprovistas
de la autoridad de que habían disfrutado, autoridad que fue asumida por
unas improvisadas Juntas Supremas provinciales primero, y por una Junta Central
después, que se convirtieron en soberanas en un breve espacio de tiempo 2.
La realidad territorial se hizo más patente en la articulación del nuevo gobierno
«revolucionario» de las Juntas.
Esta rápida sucesión de acontecimientos estaba inmersa en el espíritu de
reforma al que hemos hecho alusión y en la extendida creencia de que solamente
unas nuevas Cortes podían ser capaces de promover y cumplir las transformaciones
que eran necesarias a la Nación. Cuál fuera el alcance y contenido
de las mismas era aún un objetivo difuso, pues mientras unos pensaban que
bastaba con hacer cumplir la «Constitución histórica» de la Monarquía otros,
como se refleja en la propia convocatoria de las Cortes Generales, no satisfechos
con restablecerla, programaron la mejora de la misma sin determinar
límite alguno 3. Apegándose a ambas fórmulas, lo cierto es que los diputados
2 Artola Gallego, M., 1979, p. 169.
3 La convocatoria llamaba a la Nación a Cortes generales «para restablecer y mejorar la
Constitución fundamental de la Monarquía»; sin embargo, el propio Jovellanos manifestaba «que
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de 1810 utilizaron la antigua Constitución de la Monarquía para promover y
legitimar unas transformaciones políticas revolucionarias que suponían la ruptura
radical con los principios del Antiguo Régimen 4.
En lo que hace referencia a la finalidad del Estado, éste no se agota en sí
mismo, sino que sirve a los intereses de los individuos que lo forman. El Estado
que surge en este momento 5 tiene como objetivo primordial el logro y conservación
de las libertades que por derecho natural poseen todos los miembros
de la sociedad. Para lograrlo, el ejercicio del poder se halla limitado por el
Derecho, que ofrece al ciudadano una garantía de que aquellas libertades no
serán restringidas o anuladas. Según esto, los órganos del Estado, no solamente
no actuarán contra la ley, sino que deberán actuar conforme a ella, es decir,
adecuándose a lo preceptuado por una norma previamente establecida.
El Régimen Isabelino no fue capaz de configurar una Administración de
justicia moderna, y el retraso codificador es un buen ejemplo, seria el moviendo
revolucionario iniciado con la I República y que no concluirá hasta la II
República, de la conmemoramos en este año el 75 aniversario de su proclamación
el que daría el empuje definitivo, sin olvidar tampoco la importancia que
el largo intermedio entre ambas revoluciones tuvo en el desarrollo de la Administración
de Justicia. Es este proceso complejo entre revolución y Restauración
el que trataremos de revisar, siquiera someramente, en las páginas de este
trabajo.
PODER JUDICIAL Y REVOLUCIÓN LIBERAL DE 1868
Como es sabido, la Revolución de Septiembre de 1868 trajo como resultado
primero la instauración de un Gobierno provisional que se constituyó el 9 de
octubre de dicho año. Las disposiciones en materia judicial no se hicieron esperar:
por Decreto de 16 de octubre se creó la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
terminando así la jurisdicción retenida y encomendándola el Tribunal
Supremo 6; el 2 de noviembre, un nuevo Decreto refunde también en el Tribunal
Supremo el Tribunal de Órdenes Militares 7; cinco días después, por Decreto de 7
tampoco la Nación se hallaba en el caso de destruir su propia Constitución para formar otra del
todo nueva y diferente». G. M. de Jovellanos 1811, p. 548.
4 Ariño Ortiz, G., 1971, p. 72 y Gallego Anabitarte, A., 1971. Afirman que los principios
que surgen del constitucionalismo existían ya durante el Antiguo Régimen y formaban
parte del sistema político de la Monarquía absoluta, limitada por una concepción del Estado y del
Derecho.
5 Tomás y Valiente, F., 1981, p. 422. Equipara Estado de Derecho a Estado Liberal
6 A tal efecto, el Tribunal Supremo debía crear una Sala especial formada por su Presidente
y los dos Presidentes de Sala más antiguos; idéntica composición debían tener las Salas especiales
de las Audiencias.
7 El preámbulo de este Decreto constituye un buen resumen de la historia de las órdenes
Militares y, a la vez, una justificación y una excusa por hacer desaparecer a su Tribunal: «Pues, si
es conveniente conservar la jurisdicción que recuerda hechos gloriosos de nuestra Patria, actos de
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de noviembre, se ordenaba la renovación de todos los Jueces de Paz de la Nación
e Islas adyacentes.
Pero, sin duda, la disposición más importante del Gobierno provisional
estuvo representada por el Decreto de 6 de diciembre sobre la Unidad de Fueros.
Esta unificación que ya había sido proclamada por todas las Constituciones
e, incluso, por la propia Ley de 11 de abril anterior, se acomete de forma
urgente para poner en práctica los principios básicos del liberalismo: seguridad
jurídica, generalidad de la Ley, uniformidad de la jurisprudencia:
«Con la diversidad de Fueros –decía el Preámbulo– son múltiples las
jurisdicciones encargadas de aplicar unos mismos Códigos; y, no reconociendo
un superior común que fije la inteligencia de la Ley, que uniforme la jurisprudencia,
que ejerza la alta inspección sobre todos ellos, de manera que
pueda obligar con sus repetidos fallos a que los encargados de administrar la
Justicia, sin discusión, se atemperen a las doctrinas legales que sanciona, las
más contrarias interpretaciones se consagran en las ejecutorias, los más
absurdos principios se enseñorean en el Foro, la más ruinosa confusión prevalece
en él, que redunda en perjuicio de los particulares que no saben fijamente
cuáles son sus derechos, dada la divergencia en el modo de entender la
voluntad del legislador y de los mismos Tribunales que se desautorizan con
sus encontradas declaraciones».
Sin embargo, a pesar de que los principios teóricos eran claros, no lo era
tanto su aplicación práctica: de hecho, este Decreto lo único que suprimió fue
la jurisdicción de Hacienda y Comercio, mientras que mantuvo las líneas esenciales
de las jurisdicciones eclesiástica y militar.
Pero a la labor del Gobierno se sobrepuso la obra constitucional y la Constitución
entró en vigor el 6 de junio siguiente. En ella, mediante una disposición
transitoria, se había autorizado al Gobierno a que dictara normas para
hacer efectivas las previsiones constitucionales sobre independencia e inamovilidad
judicial 8. Con esa autorización se dictó el Decreto de 3 de julio de 1869
que, aunque reconoció que algún punto de la Constitución «es de imposible
aplicación por el momento», expuso un cuerpo orgánico de normas que renovaba
las formas de reclutamiento y el régimen disciplinario del personal de la
magistratura.
En efecto, de acuerdo con este Decreto, los miembros del Tribunal Supremo
serían nombrados por el Ministro de Gracia y Justicia. a propuesta en terna del
valor y heroísmo cometidos en defensa de la Fe de Cristo, servicios prestados a la civilización,
que acaso hubiera sido víctima en los siglos medios sin el ardoroso esfuerzo de los españoles,
combatiendo a la morisma para que no penetrase en el corazón de la desierta Europa. ocupada
entonces en la reconquista del Santo Sepulcro, es innecesario conservar el Tribunal con la organización
que actualmente tiene, que no responde a las necesidades que se sienten en el día ni a las
reformas que se introducen en todos los ramos de la Administración Pública».
8 Básicamente, como después se analizará, en torno al establecimiento del sistema de oposiciones
para el acceso al cargo, la intervención del Consejo de Estado en el nombramiento,
ascenso, traslación y sustitución de Jueces y Magistrados y la determinación por Ley Orgánica de
las reglas y condiciones para esos supuestos.
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Consejo de Estado (art. I.º); en cambio, los demás Magistrados y Jueces serían
nombrados directamente por el Ministro, de acuerdo con las reglas que el propio
Decreto contenía (básicamente, la publicación en la Gaceta de Madrid de los
méritos en virtud de los cuales habían sido nombrados). En lo demás, se mantenían
las exigencias tradicionales dé haber prestado servicios como abogado,
como Juez o como Fiscal y se daba preferencia en el acceso a los cesantes «que
gozaran de haber pasivo». Y, como no podía ser menos, se dedicaba a reponer en
sus cargos a quienes habían sido depuestos por los moderados 9.
Mayor novedad introducía en cuestiones disciplinarias, donde restringía
claramente las facultades discrecionales del Gobierno aunque no le privaba de
su titularidad: se señalaban cuatro supuestos de separación de funciones 10 y se
dejaba en manos del Gobierno, previa consulta del Consejo de Estado, la facultad
de traslado por motivos del servicio 11.
En consecuencia, tampoco los liberales de la revolución septembrina parecían
haber variado la tradicional concepción sobre la posición de la Administración
de Justicia en el concierto de órganos constitucionales: su subordinación
al Ejecutivo continuaba siendo un elemento central del propio sistema
constitucional. De todas formas, algo parecían cambiar las cosas porque lo
cierto fue que, diez días después de publicarse ese Decreto, el Ministro Ruiz
Zorrilla que acababa de sustituir a Martín Herrera, autor del mismo, se apresuró
a derogarlo porque «tampoco es posible desconocer que la opinión pública
no le recibió con el aplauso, ni creyó ver en él una solución satisfactoria del
importantísimo problema de la inamovilidad judicial» (Preámbulo). Sin
embargo, la solución que dio Ruiz Zorrilla no parecía mucho más satisfactoria
porque declaró vigentes dos Decretos anteriores dados por Gobiernos moderados:
el de 29 de diciembre de 1838 y el de 7 de marco de 1851.
Tal vez la razón se hallaba en la necesidad de mantener un cierto statu quo
anterior y actuar con gran tiento a la hora de estabilizar al personal de la
Administración de Justicia. Como este último Ministro señalaba en el citado
Preámbulo.
Y, aunque la magistratura española no carecía de la aptitud necesaria para
desempeñar sus altas funciones, sin embargo, añadía el Ministro: «[…] forma-
9 «Los que habiendo ejercido funciones judiciales o fiscales antes del 14 de julio de 1856
no hubiesen obtenido después hasta la fecha de este Decreto destinos del Gobierno, excepto los
que se ganan por oposición o se proveen a propuesta de corporaciones populares, podrán volver a
aquella Carrera sin sujeción a las reglas contenidas en los anteriores artículos, según una apreciación
equitativa de su situación e idoneidad. Después, para los ascensos sucesivos quedan sometidos
a dichas reglas» (art. 8.º).
10 Haber sufrido tres veces por lo menos corrección disciplinaria por faltas en el ejercicio
de su cargo: haber incurrido en faltas graves por hechos que, sin constituir delitos, comprometan
la dignidad del Juez o Magistrado o les hagan desmerecer en el concepto público; haber sido una
o más veces declarados civilmente responsables de sus providencias; cualquiera infracción al
Juramento prestado a la Constitución de la Monarquía.
11 «Los Magistrados y Jueces no podrán ser trasladados contra su voluntad sino por motivos
de buen servicio en la recta Administración de la Justicia y por Decreto aprobado en Consejo
de Ministros, previa consulta del de Estado» (art. 11).
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da en las más diversas situaciones políticas por las que ha pasado nuestra
Patria, no cabe en lo posible que su organización actual responda perfectamente
a la unidad de la nueva idea que debe ser su espíritu vivificador y se halle en
la plenitud de circunstancias adecuadas a los gravísimos deberes que la Constitución
impone al Poder judicial».
Así estaban las cosas en los días siguientes a la aprobación de la Constitución
de 1869 y antes de comenzar a discutirse la Ley Provisional Orgánica del
Poder judicial. Por eso, conviene ahora que volvamos a los trabajos constituyentes
que, pese al amplio arco histórico descrito, enlazan muy directamente
con las preocupaciones mostradas en las Cortes de Cádiz.
En la sesión del 30 de marzo de 1869, la Comisión Constitucional había
presentado su Dictamen sobre el Proyecto de Constitución. Su Título VII, en el
que se había recuperado el encabezamiento de la tradición progresista anterior
(«Del Poder judicial»), contenía una intención garantista de la independencia
judicial formulada sobre dos mecanismos: el acceso a la carrera judicial exclusivamente
mediante oposición y la presencia permanente del Consejo de Estado
en las diversas vicisitudes de dicha carrera 12. Se abrió el paso a su estructuración
normativa contemporánea.
La Ley Orgánica provisional del Poder Judicial
El 22 de julio de 1870 y en una sola sesión 13 se aprobó autorizar al Ministro
de Gracia y Justicia el publicar como Ley Provisional la de Organización de
Tribunales. Las intervenciones fueron largas, aunque ninguna de ellas puso en
cuestión lo que podríamos llamar el «contenido técnico» de la reforma. Las
descalificaciones del Proyecto se produjeron más por razones formales o de
intencionalidad política que por presentar alternativas a su regulación: de
hecho, la única minoría que podía haberlas realizado era la republicana y,
curiosamente, no llegó a intervenir en el debate.
Efectivamente, la bandera contraria a la autorización fue llevada por la oposición
de derechas de la Cámara. Se opuso a ella un carlista (Cruz Ochoa) arguyendo
que lo único que pretendía era el estabilizar a los Jueces y Magistrados nombrados
por quienes habían triunfado en la Revolución de Septiembre. También se
opuso, con mejores argumentos, el ex Ministro Martín Herrera que intervino con
cuatro líneas complementarias: por un lado, que la propuesta era inconstitucional;
por otro, que era irrealizable en el período para el que se solicitaba la autorización;
en tercer lugar, que era económicamente inviable; y, por último, que «la
12 La redacción del Proyecto contenía ocho artículos, cinco de los cuales se dedicaban por
entero a regular las condiciones de ingreso, ascenso y supuestos de responsabilidad de los jueces.
Partiendo del principio de exclusividad de la función jurisdiccional de los Tribunales (art. 9l), se
establecía la prohibición expresa de aplicar los reglamentos ilegales (art. 92), se recuperaba el
Juicio por Jurado (art. 93) y, a continuación, hasta el art. 98, se preveía el tipo de ingreso por
oposición (art. 94), se facultaba que por Real Decreto los jueces pudiesen ser suspendidos o
depuestos previa audiencia del Consejo.
13 DSSCC, núm. 312, de 22 de junio de 1870, pp. 9043-9074.
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inamovilidad judicial se quiere establecer sobre bases, por un lado, deleznables y,
por otro, injustas».
La razón de la inconstitucionalidad la basaba el ex Ministro, bastante acertadamente,
en la contradicción con el artículo 52 de la Constitución que, a su
juicio, exigía que las autorizaciones que el Gobierno solicitaba (que se extendían,
además, a fijar la nueva planta de Juzgados y Tribunales, a las reformas
de la Ley de Enjuiciamiento civil y de Procedimiento Criminal, la organización
del Jurado y la reforma de los aranceles judiciales) se discutieran artículo por
artículo: «Se nos viene a pedir una autorización no precisamente acompañada
de bases concretas, como sucedía en el antiguo régimen parlamentario, sino
con bases tan generales y vagas que a nada obligan, o sin bases de ninguna
especie».
El segundo argumento también era importante. De hecho, como veremos
después, la aplicación de las previsiones de la Ley se fue dilatando en el tiempo
y nunca se llegaron a cumplir plenamente 14.
Y, después de asegurar la inviabilidad económica de la reforma 15, atacaba
el centro del problema: el de la inamovilidad pretendida que, en su opinión, era
discriminatoria y partidista. El alegato conviene recogerlo en toda su extensión
porque es una versión más de toda la lucha histórica planteada para dominar el
aparato judicial:
«Hay otra gran dificultad de gran importancia para plantear ese Proyecto,
y voy a decirla con valor, porque lo tengo siempre para decir lo que siento en
mi conciencia y reclama el bien del país. Esta gran dificultad es la índole de
la magistratura y la judicatura que tenemos nombrada a raíz de la Revolución
bajo la influencia de los partidos triunfadores, sin ninguna regla que haya
dirigido los nombramientos y ascensos, prefiriendo generalmente a todos los
servicios políticos. No es ésta una magistratura capaz y hábil para presidir el
ensayo de las grandes novedades que van a realizarse. […] La inamovilidad
se ha de fundar sobre dos grandes bases: sobre la imparcialidad política y
sobre la legalidad en los nombramientos y ascensos. Respecto a los primero,
14 En cualquier caso, señalaba Martín Herrera:
«La Comisión consigna en su Preámbulo, para tranquilidad de los Señores Diputados, que
lo es de aquí a noviembre y para de aquí a noviembre que se nos pide la autorización no se planteará
todo lo que se refiere a la creación de nuevos Tribunales; y luego añade que lo que urge,
que lo que motiva la petición de autorización, la premura del Dictamen y lo irregular de esta Ley,
es la organización de la carrera judicial; la determinación de las reglas sobre el ingreso, ascenso,
separación, traslación, etc., de los funcionarios del orden judicial: la inamovilidad judicial.
Esa es la grande urgencia invocada por la Comisión. Pero yo digo a la Comisión: ¿puede organizarse
la carrera judicial ni bajo las bases que la Comisión propone ni bajo otra forma en el
tiempo que queda hasta la nueva reunión de las Cortes Constituyentes?». DSSCC, núm. 312, cit.,
p. 9051, 39, Ibid., p. 9053.
15 «Pero siempre las dificultades que se encontraban eran las económicas y ante esas dificultades
se retrocederá ahora por quererlo todo a la vez, por no querer contener la reforma en los
límites de la posibilidad y según las fuerzas económicas del país».
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habeis removido a casi todo el personal antiguo; respecto a lo segundo, habeis
nombrado y ascendido sin sujeción a reglas de ninguna especie» 16.
Terminaba el orador señalando que, dado el comportamiento tenido por los
triunfadores, no cabía esperar de ellos en el futuro la imparcialidad que el cumplimiento
de esas bases exigía.
En el turno de contestaciones intervinieron el Ministro de Ultramar y el
miembro de la Comisión Romero Girón. El primero, ponía la esperanza no
tanto en los Jueces existentes como en los que lo serían en el futuro, a la vez
que señalaba que había que incrementar el Presupuesto destinado a la Administración
de Justicia, porque «ya he dicho en alguna ocasión que un país de 3.000
millones de Presupuesto que gasta 32 en la Administración de Justicia no tiene
aspecto de país civilizado» 17. El segundo rebatía la acusación de inconstitucionalidad
con unos argumentos que harían las delicias de los partidarios del concepto
de «Constitución material» 18.
En lo relativo a la inviabilidad económica, Romero Girón se limitaba a
devolver la pelota a Martín Herrera 19.Y lo mismo hizo con la cuestión de la
inamovilidad 20.
Y con esto acabó prácticamente el debate, sin que el resto de intervenciones
aportaran ninguna otra novedad: Rodríguez Pinilla volvió a luchar por el
Jurado, el ya citado Ochoa acusó al Proyecto de afrancesamiento porque no
16 Ibid., p. 9.053
17 Ibid., p. 9.056
18 «Ciertamente que las prácticas parlamentarias exigen grandes respetos; pero, aparte de
que yo no creo que con el Dictamen de 1a Comisión no se hayan respetado, los hombres de la
Revolución deben contribuir de todas las maneras a su triunfo definitivo y que se arraigue en el
país; y, como la base de esta Revolución es una base jurídica, esencialmente jurídica al deshechar
como insuficientes las instituciones anteriores y crear las nuevas, hemos de inspirarnos en el espíritu
de esa Revolución y buscar todos los medios de consolidar el edificio que hemos levantado a
los derechos civiles, el edificio de la intervención de todos y cada uno, en lo posible, en las funciones
de los Poderes del Estado, y nada más natural que llevar ese espíritu a la Administración de
Justicia.» Ibid. p. 9.057.
19 «Lo que recibe mal el país es que se paguen obligaciones que no se deben pagar; y yo
rogaría a S.S. y a sus amigos que prestasen un poquito huís de eficacia en que se votasen otros
proyectos, como, por ejemplo, los relativos al clero, y de ahí podríamos sacar bastantes recursos
para lo que se necesita en la Administración de Justicia, que, al fin y al cabo, el presupuesto
religioso es puramente individual y la Justicia es un elemento del cual no podemos prescindir».
Ibid., p. 9.058.
20 «S.S. lo que ha criticado más es que se venga a la inamovilidad judicial después de haber
hecho nombramientos, separaciones y traslaciones que el mejor servicio indudablemente habrá
aconsejado al actual Ministro de Gracia y Justicia y a sus próximos antecesores. Lo que S.S. ha
criticado en el fondo ha sido esto. Pues bien, yo le diré lo siguiente: yo me podría dirigir a S.S. y
decirle que pusiese los términos de la cuestión, en cuyo caso estaríamos conformes. Los términos
de la cuestión son los que siguen: ¿quiere S.S. quitar a la actual magistratura, a los actuales Jueces,
para sustituirlos por los antiguos? Pues eso quería parecer decir porque decía: “aquí han
venido abogados sin pleitos; aquí se han tenido sólo en cuenta los servicios revolucionarios, pero
no la antigüedad, no el mérito, etc.”. Pues acepto las consideraciones de S.S. en este terreno y creo
que si mala ha de ser la magistratura actual para llevar a cabo la ejecución de un proyecto tan
importante y reformador como éste, tan mala puede ser la antigua». Ibid. pp. 9.058-9.059.
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respetaba las facultades de las Cortes, Calderón Collantes, sin que tuviera
fumo, se coló en la discusión para atacar a la Junta de Clasificación y, tras una
breve intervención de Cirilo Álvarez, se aprobó el único artículo de que constaba
el Dictamen con el siguiente contenido: «Se autoriza al Ministro de Gracia
y Justicia para que se plantee como Ley Provisional el adjunto Proyecto de Ley
sobre Organización de Tribunales» 21.
Se cerraba así el largo proceso histórico de deslegalización formal de la
Administración de Justicia con un texto que, paradójicamente, no respondía a
la técnica de las Leyes de Bases sino a la de la autorización o delegación en
blanco. De todas formas, según hemos visto, ya se habían aprobado Bases en
otra sede parlamentaria y, sobre todo, los trabajos de las distintas Comisiones
de Codificación ya habían ido fijando unas pautas muy elaboradas sobre las
que cabían variaciones muy escasas. Por eso, tal vez lo importante sea el realizar,
desde la perspectiva del modelo orgánico-constitucional que estamos
siguiendo, un análisis de contenido de esta Ley «Provisional».
Líneas Políticas Generales de la LOPJ
El Gobierno, con la autorización a que acabamos de hacer referencia, y sin
introducir en el Proyecto presentado a Cortes más correcciones que las de estilo,
publicó el 15 de septiembre de 1870 la Ley Provisional Orgánica del Poder
judicial. Para su elaboración había utilizado diversas fuentes, la última de las
cuales había estado representada por el Proyecto que le había entregado la
Comisión de Codificación cuando fue disuelta en 1869. Según se relata en su
«Memoria histórica», esta Comisión ya había redactado «la planta y organización
de los Tribunales de Fuero común; la inamovilidad, dotación, responsabilidad
y prerrogativas de los Jueces y Magistrados; la forma de su nombramiento,
mediante la organización de un Cuerpo de Aspirantes; la competencia de los
Tribunales y Juzgados y su régimen interior, con todo lo concerniente a la jurisdicción
disciplinaria» 22. Las líneas orgánicas de este proyecto fueron en gran
parte seguidas por la Ley Provisional: por un lado los juzgados de los Penal se
planteaban como Tribunales colegiados de tres jueces cada uno y, por otro, se
mantenía la organización y estructura de los Audiencias y del Tribunal Supremo,
como hasta entonces. Por otro lado se diseñaba un Cuerpo de Aspirantes
que sería la solución acogida por la Ley, ya que la inamovilidad debía ser
garantizada por los propios Tribunales. Esta exclusividad en el autocontrol
disciplinario se hacía compatible con una cierta intervención del Ministerio de
Gracia y Justicia.
21 «La Comisión formada por las Cortes para informar sobre esta autorización. tan luego
como se reanuden las tareas parlamentarias. formulará el Dictamen definitivo que se discutirá
con preferencia a los demás asuntos, salvo el relativo a la reforma del Código Penal». Ibid.,
pp. 9.070-9.074.
22 Memoria histórica de la Codificación, ob. cit., p. 97.
294 Fernando Suárez Bilbao
El Modelo Judicial durante la Restauración
Como es sabido, la Restauración fija de manera estable un modelo centralista
de Estado que, con diversos vaivenes y mediando el paréntesis de la II
República, va a desembocar, casi sin modificaciones, en la transición democrática
de 1978. También es sabido que la obra más duradera de la Restauración
fue la de cimentar orgánicamente esa forma de Estado, marcando su división
funcional interna, consolidando sus aparatos esenciales y cristalizando un
determinado tipo de comportamiento burocrático y de cultura política. Y, si
todo eso es cierto en general, mucho más lo fue en lo que a la Administración
de Justicia se refiere.
Como ha afirmado José Andrés Gallego, en 1876 e1 español era ya un Estado
liberal, lo cual «equivalía a asegurar que España era uno de los primeros países
que había adoptado este tipo de institucionalización» 23. Ahora bien, se trataba de
un liberalismo conservador y, en consecuencia, la Justicia va a seguir muy de
cerca las pautas ideológicas y funcionales de tal modelo.
Si Cristino Martos había reaccionado virulentamente contra los intentos de
independización planteados por Salmerón, Francisco Cárdenas, primer Ministro
de Gracia y Justicia de la Restauración, no se quedó atrás. Dos Decretos de 23 de
enero de 1875, pocos días después de haber tomado posesión el nuevo Rey, deshacían
la obra anterior y recababan para el Gobierno la plenitud de facultades con
relación al personal de la Administración de Justicia. Mediante uno de ellos se
establecían «nuevas bases para las declaraciones de inamovilidad de los Magistrados
y Jueces»: y por el otro, se dictaban «reglas para la provisión de cargos del
orden judicial y Ministerio fiscal». Como decimos, el sentido de ambos era el
mismo: hacer tabla rasa de la situación anterior y encomendar al Gobierno el
control directo en todos sus grados de los miembros de la carrera judicial.
Estos Decretos, como la mayoría de sus precedentes, no obedecían a razones
doctrinales sino a la necesidad de resituar al personal concreto de la Administración
de Justicia 24. El principal motivo del primero de tales Decretos, tras
haber indicado que los Jueces debían tener aptitud y moralidad probadas así
como recorrer «pausadamente» los diversos escalones de la carrera judicial,
venía apuntado en su preámbulo:
«[…] es un hecho fuera de toda duda que a su sombra –se refería a LOPJ–
lograron, por acaso sin razón de merecimientos verdaderos, inamovilidad efectiva
recientes improvisaciones; y se sancionó la exclusión de la magistratura, si
23 Andrés Gallego, J., «El Estado de la Restauración». I. Rev. Del Departamento de
Derecho Político, núm. 7, Madrid, 1980, pp. 135-136.
24 Como diría al año siguiente Álvarez Bugallal, a la sazón Fiscal del Reino, en la discusión
constitucional:
«Siempre a pesar de eso –se refería a las declaraciones constitucionales–, a pesar de
ese principio, ha habido separaciones en masa, y a las separaciones en masa han sucedido
los conatos de inamovilidad, heridos de un vicio capital, cual es el de querer declarar inamovibles
a magistraturas de partido recientemente creadas», DSSCC, núm. 66, de 22 de mayo
de 1876, p. 1.646.
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 295
no de por vida, por largos años, de muchos que en ella habían ganado crédito
con su ilustración y respeto con su honroso comportamiento».
Como es lógico, su parte dispositiva se aprestaba a remediar tales males y,
de nuevo por la vía del Decreto, se derogaba un precepto de la LOPJ en este
caso, la disposición transitoria sexta cuya previsión era la de que «Se considerará
a tollos los Jueces y Magistrados en la categoría que hubiesen llegado a
obtener en la carrera judicial». Con ello, se deshacía la situación precedente y
el propio Decreto podía montar un mecanismo de depuración a través de la
Junta de Clasificación.
Por su parte, el segundo Decreto, complementario del otro, se destinaba a
regular la reposición de los cesantes en la carrera judicial. Y, al igual que el
primero, también derogaba partes de la LOPJ a través de una cláusula abierta:
quedaban derogadas «las disposiciones de la Ley Provisional sobre organización
del Poder judicial, contrarias a este Decreto» (art. 10). La colocación de
cesantes se ordenaba mediante libre disposición del Gobierno respetando ciertos
criterios de antigüedad.
En consecuencia, las finalidades de estas normas se revelaban bien claras:
recuperación de la primacía gubernamental en la conformación orgánica de la
Administración de Justicia y reincorporación del personal afecto a la Restauración.
Con este doble objetivo, que sería debidamente cumplido a lo largo del
período, se movían también otras líneas más conectadas con la funcionalidad
general del resto de las instituciones estatales. Se aprecia ese esfuerzo de adaptación
y racionalización mediante los Decretos de 20 y 27 de enero de 1875 por
los que se devolvía la jurisdicción contencioso-administrativa al Consejo de
Estado y se suprimía una Sala del Tribunal Supremo. En la misma dirección,
el 27 de marzo se ordenaba a todos los miembros de la carrera judicial prestar
Juramento de fidelidad al Rey y el 13 de mayo siguiente se disponía la renovación
de todos los Jueces municipales de la Península e Islas adyacentes.
La Administración de Justicia en la Constitución de 1876
Tampoco difirió gran cosa la regulación constitucional restauradora en
relación con los textos constitucionales anteriores. Las variaciones sobre la
Administración de Justicia estuvieron centradas más en cuestiones de matiz o
de contenido ideológico que en un cambio del sentido constitucional. Había
preceptos que eran copia literal de los que ya se hallaban en la de 1869 y que
procedían de la gaditana; otros, en cambio, se limitaban a flexibilizar el contenido
de los mandatos anteriores. En cualquier caso, sí que aparece, como rasgo
general de toda la Constitución (al margen de hacer desaparecer de nuevo el
rótulo «Poder judicial»), su continua remisión al desarrollo por Leyes generales.
Así, salvo los artículos 74 y 76 («La Justicia se administra en nombre del
Rey»; «A los Tribunales y Juzgados pertenece exclusivamente la potestad de
aplicar las Leyes en los juicios civiles y criminales, sin que puedan ejercer
otras funciones que las de ejecutar y hacer ejecutar lo juzgado»), el resto de los
296 Fernando Suárez Bilbao
preceptos se remiten a lo que dispongan sus Leyes de desarrollo sin limitación
alguna: unidad de Códigos y Fuero (art. 75); casos en que se exigirá la autorización
previa para juzgar a determinados cargos (art.77); número de Juzgados
y Tribunales, organización, facultades, modo de ejercicio y calidades de sus
individuos (art. 78); publicidad de los juicios civiles y criminales (art. 79); inamovilidad
de Jueces y Magistrados (art. 80); y la responsabilidad de los mismos
(art. 81).
Eran normas constitucionales, pues, sin contenido preciso. Por otro lado, la
brevedad de su articulado (ocho artículos muy cortos) apoyaba esta falta de
concreción. Y, sin embargo, la posición constitucional del Poder judicial no
sufría cambios, permitiendo así su consolidación como aparato burocrático
estatal inserto en el conjunto institucional del sistema político.
Todo ello es visible también en el, a su vez, breve debate constitucional.
Como es sabido, la aprobación de la Constitución de 1876 se efectuó separadamente
por el Congreso y por el Senado. Este último aprobó el Título sin debate
alguno 25. Fue breve, como decimos, el mantenido en el Congreso.
Si el proceso codificador fue culminado por el sistema de la Restauración
en un tiempo relativamente breve, no sucedió lo mismo en el establecimiento
del definitivo modelo judicial. En principio la LOPJ era el esqueleto y las
incorporaciones normativas posteriores no introdujeron cambios en su estructura
fundamental 26.
Sin embargo, esa posible impresión de inmodificabilidad necesita ser matizada
al menos en dos aspectos: en primer lugar, en esta época se produce un
auténtico aluvión de proyectos de Ley, tanto de origen oficial como privado,
que ponen de manifiesto la permanente preocupación por reformar la organización
y el funcionamiento de la justicia 27; y, según veremos, en segundo lugar,
25 Véase Sánchez Ferriz, r., La Restauración y su Constitución política, Valencia (Universidad.
1984. Para este tema, pp. 306 y ss.
26 Como se tendrá ocasión de comentar más adelante, el único cambio significativo se
introdujo por la Ley Adicional, al crear unos órganos básicos exclusivos en el ámbito penal; la
Ley de Justicia Municipal, en cambio, no introdujo grandes modificaciones a la que ya venía
existiendo; la jurisdicción contencioso-administrativa no fue más que una Sala especializada dentro
del Tribunal Supremo sin que incidiera orgánicamente en el resto de la estructura; los Tribunales
industriales eran más bien órganos de arbitraje presididos por el Juez de Primera Instancia; los
Tribunales para Niños también funcionaban al margen de la organización común: tenían ámbito
provincial, estaban presididos por un Juez de Primera Instancia y formados, además, por dos
Vocales de la Junta provincial de Protección a la Infancia.
27 La relación de Proyectos en este período es la siguiente:
– En 1875 se leeen tres proyectos ante la Comisión General de Codificación, presentados por
Alonso Martínez, Rivera Vázquez y Manresa y Navarro.
– En 1876, uno sobre las carreras judicial y fiscal, presentado por Martín Herrera, Ministro
de Justicia.
– En 1879, uno sobre organización judicial del también Ministro Nolasco Aurioles.
– En 1880, Álvarez Bugallal, igualmente Ministro, presenta uno que llega a ser dictaminado
por la Comisión legislativa del Congreso, sin seguir adelante. En el mismo año. Manuel Danvila.
miembro de la Comisión de Codificación, presenta uno propio.
– En 1882, recogiendo aspectos de los desarrollados por Alonso Martínez y Álvarez Bugalial.
se aprueba la Ley Adicional Orgánica.
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 297
la actuación del Gobierno sufre una serie de altibajos bastante intrincados,
tanto jurídica como políticamente, en sus relaciones con el aparato judicial.
Pero, antes de analizar con cierto detalle este último comportamiento, conviene
que veamos las dos modificaciones legislativas más importantes del período: la
Ley Adicional y la Ley de Justicia Municipal.
La Ley Adicional a la Orgánica del Poder Judicial
Sin perjuicio de lo que después veremos y como se ha dicho, tampoco esta
Ley cambió las líneas estructurales de la organización judicial: su novedad
residió, según es de sobras conocido, en crear unos nuevos Tribunales de orden
penal dirigidos a conseguir una mayor efectividad en la aplicación de las normas
de ese tipo. Se producía así una mayor estatalización de la función judicial
y un reforzamiento de la presencia reglada en el cierre de la exigibilidad jurídico
penal, sin que se lleve a cabo una modificación cualitativa en la general
función y organización de la Administración de Justicia. La Ley Adicional
mantiene las pautas de la Ley Orgánica y, además, refuerza la dependencia
judicial respecto del ejecutivo. Las innovaciones son vistas con mucha cautela
y, de hecho, lo que se propuso fue, precisamente, «adicionar» unos nuevos
órganos a los ya existentes. Como señalaba el Decreto de 14 de octubre
– En 1886 se presentan a las Cortes unas Bases autorizando al Gobierno para refundir la
LOPJ y la Adicional, bases que llegaron a aprobarse pero cuyo desarrollo no se efectuó.
– En 1889-1990, Canalejas afirma disponer de otro Proyecto que no es presentado a Cortes.
– En 1890, Fernández Villaverde, Ministro del ramo, presenta un Proyecto (con el fin de
«acabar de una vez con la inseguridad de las reformas parciales») que no es discutido.
– En 1891, el mismo Ministro y con igual suerte presenta otro.
– En 1893, lo hace Montero Ríos, con el mismo resultado.
– En 1894, insiste Ruiz Capdepon y, simultáneamente, aparece otro proyecto elaborado por
una Comisión del Colegio de Abogados de Madrid.
– En 1895 Maura traslada uno al Senado.
– En 1899 quien lo intenta es el Ministro Luis María de la Torre.
– En 1900, con un procedimiento extravagante pero no por ello insólito, se aprueba una Ley
de Bases sobre Organización Judicial, en forma de apéndice al artículo 17 de la Ley de Presupuestos
de 31 de marzo de dicho año, que no llegó a tener texto articulado.
– Entre 1904 y 1906, lo vuelve a intentar Montero Ríos y su proyecto es finalmente presentado
por el siguiente Ministro Manuel García Prieto, también sin éxito.
– Hasta 1916 se produce un ligero respiro en la presentación de proyectos (al margen de la
Ley de Justicia Municipal, ya mencionada), pero en este año el Ministro Antonio Barroso Castillo
presentó un nuevo proyecto, esta vez de reforma de las Leyes vigentes que murió definitivamente
en el Senado.
Aquí terminaron las iniciativas oficiales hasta llegar a la II República, pero continuaron las
privadas: Ponce de León (Magistrado) en 1924; en 1926. Tomás Alonso (Magistrado) y Fernández
Clérigo (Juez); Adolfo García González, en 1927; y, finalmente, Ossorio Gallardo en 1927-1929.
Fuente: Crónica de la Codificación, Vol. I., pp. 155-304. A tales proyectos, muchos de ellos
sin relevancia especial, hay que añadir un Anteproyecto Oficial presentado por la Sección primera
de la Asamblea Nacional de la Dictadura en 1929 que tampoco llegó a prosperar.
298 Fernando Suárez Bilbao
de 1882, por el que se elevaba al Monarca el proyecto de Ley para su aprobación
y sanción:
«Autorizado el Gobierno de V.M. por la Ley de 15 de junio último para
proceder al establecimiento de los tribunales colegiados y del juicio oral y
público en las causas criminales, ha vacilado entre formar una Ley orgánica
completa, utilizando las disposiciones de la de 1870 que pudieran y debieran
quedar en pie, o ceñirse en el desenvolvimiento de las bases de la ley de autorización
a lo puramente preciso para que los nuevos tribunales funcionen libre
Y desembarazadamente. El Gobierno ha elegido este segundo método…»
En consecuencia, la ley introduce el conocimiento de las causas criminales
por órganos especializados: ordenaba la existencia en cada Audiencia Territorial
de una Sala de lo Criminal, como tribunal colegiado, y establecía también
otros ochenta «Tribunales colegiados» con sede en las demás capitales de provincia
y diversos pueblos para conocer en única instancia y en juicio oral y
público de las causas por, delito, dejando en los jueces de Primera Instancia las
funciones de Juez de instrucción.
En esa estructura, la Ley cuidaba con mucho detalle la regulación del
número de miembros de esos Tribunales y del personal a su servicio, llegando,
incluso, a establecer también el sueldo que correspondía a cada categoría y las
condiciones para ingresar y ascender en la carrera judicial.
En este último punto, que introducía modificaciones respecto de la Ley de
1870, se afinaba la composición y funciones del Cuerpo de Aspirantes y se
extendían determinadas competencias de control, anteriormente exclusivas de
los Presidentes de las Audiencias, a los Presidentes de los Tribunales colegiados.
Pero, tal vez, la modificación más importante residía en la ampliación del
llamado «cuarto turno», antes reservado a la categoría de magistrados y que
ahora incluía también a los jueces de entrada.
El primer dato significativo se encontraba ya en la ocupación de los puestos
vacantes en los Juzgados de entrada. Si bien se mantenía el sistema general
de acceso al Cuerpo de Aspirantes mediante oposición, de cada tres (por eso,
no se trataba, propiamente de «cuarto turno» sino de «segundo y tercer turno»)
vacantes de los Juzgados de entrada, dos podían ser cubiertas directamente por
el Gobierno: la segunda podía adjudicarla directamente a secretarios o vicesecretarios
de Audiencias de lo Criminal, funcionarios cesantes o promotores
excedentes, y la tercera a abogados con cuatro años de ejercicio 28.
28 El art. 40 de la Ley Adicional decía lo siguiente:
«La primera vacante se dará al Aspirante que tenga el número más alto según el orden de
clasificación…
La segunda se reserva al Gobierno para que pueda nombrar, si lo tiene por conveniente, a
secretarios o vicesecretarios de Audiencias de lo Criminal que tengan las condiciones prescritas
en el art. 53 o a a funcionarios cesantes o promotores excedentes.
Si el Gobierno no hiciese uso de esta facultad tendrá derecho a la vacante el Aspirante más
antiguo.
La tercera podrá darse a alguno de los Aspirantes más recomendados por la Junta Calificadora
o a abogados que hayan ejercido durante cuatro años con buen concepto, justificado por inforRevolución
y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 299
A partir de ahí, el sistema de nombramiento seguía para los demás grados
de la judicatura, aunque estableciéndose cuatro turnos en vez de tres: para los
Juzgados de ascenso, las tres primeras plazas las cubría el Gobierno, con
amplios poderes discrecionales, con Jueces de entrada y la cuarta con secretarios
o abogados. Lo mismo sucedía con los Juzgados de término y el resto de
las categorías judiciales (Magistrados y Presidentes de Sala), incluyéndose en
el cuarto turno, además de los mencionados, los catedráticos de Derecho. Las
Presidencias de las Audiencias Territoriales seguían siendo de libre designación
gubernamental entre quienes hubieran ejercido determinados cargos judiciales
o fiscales y, en cualquier caso, podían ser «separados libremente por el
Gobierno» (art. 47).
Con todo ello, como puede verse, la reforma consistió en aumentar el organigrama
judicial y el número de miembros de la Administración de Justicia 29 y
en asegurar. una vez más, la dependencia del cuerpo judicial respecto del
Gobierno. No obstante ello, también fue claro el intento de modernización del
aparato judicial y de salir de la situación de la endémica infradotación de personal
(«Los Tribunales que se crean en España –decía el Decreto de 14 de
octubre de 1882 antes citado– por el adjunto proyecto de Ley conocerán de
menor número de causas que sus análogos de Francia, Italia y Bélgica»). Sin
embargo, estos propósitos fueron pronto recortados: la Ley de Presupuestos
de 29 de junio de 1890 ordenó la supresión de veinte tribunales colegiados
(art. 25) y aunque, según señalaba Martínez Alcubilla 30, 1a reducción no (legó
a producirse, definitivamente fueron suprimidos, no ya veinte, sino cuarenta y
seis por disposición de la Ley de Presupuestos de 30 de junio de 1892 (art. 35).
Disposición que fue cumplida por Real Decreto de 16 de julio del mismo año
(art. 4 y disposición transitoria primera).
ma del tribunal del respectivo territorio o circunscripción, siempre que vengan pagando alguna
cuota de contribución.
Si el Gobierno no osase de alguna facultad que le da este turno nombrará al Aspírame más
antiguo».
La lectura que hacía de estos preceptos Miguel Moya, autor de la Crónica legislativa en la
Revista General de Legislación y Jurisprudencia (T. 61 de 1882, pp. 477-478), no andaba muy
desencaminada:
«El Ministro nombrará a los abogados que le parezca, aunque no tengan todos los requisitos
[…] Esto sin contar con que más adelante, el Ministro podrá nombrar Jueces y Magistrados a
individuos que no reúnan todas las condiciones de la Ley, puesto que siempre tendrán la excusa
de no haber solicitado las vacantes quien llenara aquellos requisitos […] nuevos Lázaros que
resucitarán a la vida de la Administración de Justicia, impulsados por la mágica influencia del
Ministro».
29 Con esta Ley, la estructura judicial debía haber quedado formada por: 501 Jueces de
Primera Instancia e instrucción (276 de entrada, 120 de ascenso y 95 de término, más 10 de
Madrid, de categoría especial); 322 Magistrados de las Audiencias de lo Criminal y correspondientes
Salas de las Territoriales; y y el resto de los Magistrados de las Audiencias Territoriales y
del Tribunal Supremo (en total unos 80 de las primeras y 33 de las segundas). Sin embargo, estas
previsiones, como enseguida veremos, fueron pronto rebajadas.
30 Martínez Alcubilla, Diccionario de la Administración Española. 6.ª ed., Madrid,
1921, p. 716, t. X.
300 Fernando Suárez Bilbao
Así quedó la Administración de Justicia y los tribunales colegiados adoptaron
el nombre de Audiencias provinciales, ya que todos ellos residieron en las
capitales de provincia.
Mas, para llegar a este resultado, se había recorrido un proceso complejo y
desigual que culminó en un interesante debate parlamentario. De ambas cuestiones
pasamos a dar cuenta resumida.
Antes de la aprobación de la Ley Adicional, se habían entrecruzado en las
Cortes dos proyectos diferentes, ambos presentados por Álvarez Bugallal y que
tuvieron distinta suerte y extensión.
La aceptación casi general de la «función técnica» de la Justicia y el sesgo
político de la discusión sobre el Jurado (que se planteó como una auténtica
moción de censura a Alonso Martínez) trasladaron el campo de reflexión a
otros problemas y dejaron el campo libre para que el Gobierno articulase las
bases con los contenidos antes mencionados 31.
La Ley sobre Justicia Municipal, 5 de agosto de 1907
Aunque la Justicia Municipal enlaza sólo tangencialmente con el objeto de
nuestro estudio, sin embargo, se hace precisa una reflexión sobre la misma por
muy diversas razones. Tal vez, la más importante, aunque pueda aparecer anómala,
reside en su pretendido carácter marginal al esquema orgánico del Poder
judicial: no deja de ser poco explicable el que los jueces municipales, a los que
en la propia LOPJ se les atribuían facultades jurisdiccionales importantes, quedaran
fuera de la estructura orgánica de la judicatura y que, por tanto, jamás se
hubiera reivindicado para ellos la inamovilidad y la independencia en el ejercicio
de sus funciones.
De hecho, como es sabido, el problema arrancaba de la primera fase de
nuestro constitucionalismo: los Alcaldes siguieron siendo Jueces de Paz y sus
principales funciones se limitaban a buscar la conciliación entre las partes
manteniendo durante muchos años su doble condición gubernativa y judicial.
El Bienio Liberal separó ambos tipos de condición, pero fue precisamente la
LOPJ quien sustituyó la denominación de Jueces de Paz por Jueces Municipales
(arts. 12, 31, 147…), modificó el sistema de adscripción al cargo y los dotó
de funciones jurisdiccionales decisorias que sobresalían muy por encima de
su vieja actividad conciliatoria: los Alcaldes dejaban de ser Jueces y éstos
debían ser nombrados por el Presidente de la Audiencia, a propuesta en terna
efectuada por los Tribunales colegiados de los partidos (y, como éstos no se
constituyeron, a propuesta, en definitiva, de los Jueces de Primera Instancia).
Lo cierto es, como decimos, que su ámbito competencial aumentó, al constituirse
en suplentes de los Jueces de Primera Instancia e Instrucción y al otorgárseles
la realización de las primeras diligencias en los asuntos penales, el
conocimiento de los juicios de faltas y el de los juicios civiles de pequeña
31 DSSC, núm. 137, de 27 de mayo de 1882, p. 8.816.
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 301
cuantía. Por otro lado, su participación directa en el control local de las elecciones,
junto con las atribuciones mencionadas, fueron convirtiendo la figura
de este tipo de Juez en un decisivo punto de referencia de la estructura caciquil
de la Restauración.
No resulta extraño, por tanto, que la organización de la Justicia Municipal
fuera objeto de críticas permanentes. Así, ante el Real Decreto de 2 de junio de
1883 había exigido la condición de ser abogado para ser nombrado Juez Municipal
en las capitales de las Audiencias Territoriales y en aquellas otras donde
hubiere más de un Juzgado de Primera Instancia (la LOPJ había establecido
este mismo requisito para cualquier nombramiento: los Letrados debían ser
siempre nombrados con preferencia a cualquier otro 32).
Pero, al margen de cuestiones de jerarquía de fuentes, la opinión general se
centraba mucho más en el aspecto político. Como indicaba el Fiscal del Tribunal
Supremo en la Memoria de 1896:
«Los Jueces Municipales, debiendo su nombramiento a la política, a la
política sirven. El adversario, en lugar de un Juez, halla siempre a un enemigo
que disfruta las prerrogativas del cargo para hacérselas sentir, y claro es que el
sacrificado se resigna ante la idea de un turno pacífico que, en transcurso de
poco tiempo, le haga pasar de la condición de vencido a la de vencedor.» 33
En realidad, tanto el carácter externo a la organización del Poder Judicial
como el papel político desempeñado por los jueces municipales formaban elementos
inseparables muy funcionales al propio sistema de la Restauración e,
incluso, al propio sistema judicial: constituían un importante remanente en el
reparto de cargos (más de 8.000 puestos), participaban en el aseguramiento del
«turno pacífico», reforzaban el poder de los caciques y, en fin, colaboraban en
la «despolitización» de la carrera judicial ordinaria al ir asumiendo un papel de
participación política directa que, de no ser así, hubiera correspondido a los
jueces de Primera Instancia.
32 Miguel Moya, comentarista habitual de la Revista General de Legislación, decía:
«Bástenos consignar que se ha modificado una Ley por un Decreto y que, cuando lo que parece
buscarse con éste es concluir con el caciquismo de los pueblos, nada se hace para que cl nombramiento
de los Jueces municipales responda en ellos a las necesidades de la Justicia, antes al
contrario es para las grandes ciudades para las que se piden condiciones y garantías.» Moya, M.,
RGLJ, tomo I, 62, 1883, pp. 559-560.
33 O, como reflejaba el célebre informe de Joaquín Costa, publicado en 1901:
«Hay en España regiones que ofrecen a la contemplación imparcial el siguiente halagüeño
cuadro: “Jueces Municipales”, nombrados por el Presidente de la Audiencia, a gusto del […]
cacique, con o sin intervención del Gobernador, entre los peores specimens de las últimas hornadas
universitarias, tan dispuestos a reducir a un juicio de faltas un asesinato, como a decretar el
deshaucio del inquilino o del colono más escrupuloso en el cumplimiento de las condiciones del
arriendo, y a negarse en redondo a casar civilmente al mayor protestante o librepensador de la
tierra, cacique “volente”». Costa, J., «Oligarquía y caciquismo como la forma actual de Gobierno
de España: urgencia y modo de cambiarla», Zaragoza, 1982. tomo II, Informes y testimonios,
pp. 91-92. El párrafo citado se halla en el informe presentado por varios profesores de la Facultad
de Derecho de Oviedo, entre los que se encontraba Adolfo Posada.
302 Fernando Suárez Bilbao
a) Contenido y rasgos políticos de la Ley sobre Justicia Municipal
En esta situación, el Gobierno Maura, a través del Ministro de Gracia y
Justicia, Marqués de Figueroa (Juan Armada Losada), pretendió conseguir una
cierta estabilidad y objetividad en todo el organigrama de la Justicia Municipal
mediante un proyecto de Ley destinado específicamente a este ramo de la
Administración 34.
En cualquier caso, el contenido de la Ley –tal como resultó aprobada–.
repartido en 31 artículos y 4 disposiciones transitorias, pretendía, al menos a
primera vista, el romper con el anterior estado de cosas: en cada término municipal
había de haber un Juez Municipal y un Tribunal Municipal, formado por
el Juez y dos adjuntos; en aquellos que hubiere más de un Juzgado de Primera
Instancia debían contar también con igual número de Jueces Municipales; el
nombramiento de éstos y de sus adjuntos se debía realizar por las Salas de
Gobierno de las Audiencias Territoriales, con la asistencia de los Decanos de
los Colegios de Abogados y de Notarios; el mandato de los Jueces duraba cuatro
años y podían ser reelegidos indefinidamente; el de los adjuntos oscilaba
entre los dos y los seis meses.
Esta judicialización de los nombramientos pretendía terminar con el tradicional
«juego caciquil» en que se hallaba inmersa la Justicia Municipal. Ya
hemos avanzado que no fue así; y no sólo por las razones que daría Maura más
tarde y que se acaban de transcribir, sino también porque el cambio en la forma
de designación no eliminaba de raíz el problema.
Tal percepción se puso de manifiesto en el mismo debate parlamentario de
la Ley a pesar de la proclamación de intenciones que había efectuado el Ministro
de Gracia y Justicia ante el Senado:
«En qué ocasión, Señores Senadores, presentó el Gobierno el proyecto
de Ley sobre reforma de la Justicia Municipal: precisamente en los momentos
en que los jueces de Primera Instancia ultimaban las temas, con lo que a la
hora presente estarían extendiéndose los nombramientos por los Presidentes
de las Audiencias de los nuevos Jueces Municipales que el 1.º de agosto
habían de entrar en funciones […]. Este Gobierno no pensó, como tantos
otros, que lo primero es servir a los amigos y después es cuando se da el
Decreto o se presenta el proyecto, sino que, precisamente, en la víspera de los
34 De hecho, fue una medida más dentro de los intentos de sanear la vida política, aunque,
como diez años después reconocería el propio Maura, el intento no consiguió el objetivo pretendido:
«Yo no tengo empacho, no lo he tenido, en reconocer que aquella Ley. aunque todavía hay
quienes dicen que el ensayo es corto y puede dar resultado (para mí, no), ha fracasado, y ha
fracasado no por la estructura de la Ley, no porque se haya podido tachar en su disposición ningún
descamino, sino porque se ha hecho la experiencia de que en dos o tres centenares de poblaciones
hay elementos para tener una Justicia Municipal satisfactoria; pero, en cambio, son miles
los pueblos donde no hay materia, donde no hay posibilidad, donde no hay nadie que sirva de
apoyo para el cumplimiento de la Ley. Claro que una de las causas de esa triste experiencia consiste
en el ambiente caciquesco, podrido, de arbitrariedad, de vileza en que se desenvuelve la
vida municipal española que tantos altos hace estoy procurando corregir, que estoy pugnando
por reformar sin conseguirlo». DSSC, núm. 87, de 30 de octubre de 1918, p. 2873.
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 303
nombramientos, botín de nuestras luchas, trae el proyecto que desvanece tantas
esperanzas». 35
En efecto, el Diputado Ruiz Vilarino, que había sido en dos ocasiones Fiscal
del Tribunal Supremo, ya en la discusión en el Congreso, denunció el fallo
central de la Ley: en realidad, el sistema de nombramiento pasaba de depender
del Presidente de la Audiencia, de designación gubernamental, a depender de
la Sala de Gobierno, también de designación gubernamental. En sus propias
palabras:
«Ni la competencia, ni la imparcialidad quedan más aseguradas con este
proyecto, ni el golpe que se intenta dar al caciquismo es de tal naturaleza que
él no pueda reponerse a muy poca costa, teniendo, en cambio, la halagüeña
perspectiva de prolongar indefinidamente su dominación si logra, cosa que no
parece imposible, introducirse por la mala de los nuevos preceptos» 36.
Esta desconfianza hacia la Ley fue general en todos los que intervinieron
en contra del proyecto (fundamentalmente, Ruiz Vilarino, Ruiz Jiménez, Carner
y Alier) y propusieron, alternativamente, o bien la elección popular (Carner),
o el sistema de oposición al manos para las plazas de los municipios más
importantes (Ruiz Jiménez y después Azcárate). Ninguna de estas propuestas
fue aceptada, de forma que poco se hizo porque los Jueces Municipales dejaran
de ser «fortines y casamatas del caciquismo español», según la expresión de
Maura: el sistema de remuneración por aranceles hacía a algunos de estos cargos
singularmente apetecibles 37; la dependencia gubernamental se mantenía a
través de las Salas de Gobierno; y, en definitiva, el propio esquema de relaciones
de poder de la Restauración tampoco era particularmente proclive a la
objetivación de las funciones públicas.
b) La estructura administrativa del poder judicial. La consolidación de un
Cuerpo General del Estado
Hasta llegar a la Dictadura de Primo de Rivera se pudieron apreciar muy
variados intentos de modernización de la estructura orgánica judicial con desigual
resultado. El más importante, sin duda, como luego veremos, fue el de
consolidar la inamovilidad funcionaria] de sus miembros, pero, también, el de
procurar una cierta especialización mediante la puesta en marcha de nuevos
tipos de órganos jurisdiccionales.
En este último aspecto el resultado fue desigual. Mientras que la Ley de 5
de abril de 1904, estabilizando la jurisdicción contencioso-administrativa, tuvo
después un notable desarrollo, no ocurrió lo mismo con las Leyes de 19 de
marzo de 1908 y de 22 de julio de 1912 que regularon los Tribunales Industria-
35 DSSC, de 23 de mayo de 1907.
36 DSSC, núm. 61. de 25 de julio de 1907, p. 1573.
37 Ruiz Jiménez llegaría a afirmar que había Juzgados de estas clases que «representan
remuneración, honorarios, como queráis llamarlos, superiores a los del Sr. Presidente del Consejo
de Ministros o del Presidente del Tribunal Supremo» (DSSC, núm. 60, de 24 de julio de 1907,
p. 1539).
304 Fernando Suárez Bilbao
les o con la Ley de 2 de agosto de 1918 y su Reglamento de 25 de diciembre
siguiente creadores de los Tribunales especiales para niños. En cualquier caso,
a parte de su mayor o menor continuidad o desarrollo, la característica de estas
tres nuevas «adiciones» no supuso un cambio sustancial en el organigrama
judicial: la jurisdicción contencioso-administrativa añadió primero una Sala y
después otra al Tribunal Supremo (sin tocar el resto de la organización); los
Tribunales Industriales estuvieron a cargo del Juez de Primera Instancia, como
presidente, y dos patronos y dos obreros como vocales (jurados) y parecido
tema sucedió con los Tribunales de niños que no implicaron aumento ni del
personal judicial ni, sobre todo, de las competencias jurisdiccionales: la famosa
Ley de jurisdicciones de 1905 se había encargado de consolidar, una vez
más, el papel subordinado de la Justicia «ordinaria».
Con ello queremos decir no sólo que la política en materia judicial seguía
siendo llevada por el Poder ejecutivo, cualquiera que fuese el partido de turno
y sin diferencia en qué partido fuese, sino también que en esta época se asentó
perdurablemente tanto una determinada cultura política como una determinada
realidad institucional de no independencia del llamado Poder judicial. En palabras
del Conde de Romanones,
«[…] yo no puedo olvidar que el Ministro de Gracia y Justicia es siempre,
y señaladamente en este día, el medio de conexión entre los distintos
poderes del Estado para la realización del Derecho; no puedo desconocer que
es misión mía recoger, por un lado, las enseñanzas e indicaciones que muestra
y. vuestro saber deduce, para que en ellas se inspiren las reformas y entregaros,
por otro, las manifestaciones de la voluntad nacional, reflejada en el
Parlamento, para que seais fieles intérpretes de su espíritu y justos distribuidores
de su contenido». 38
Como es lógico, el «medio de conexión» es el intérprete de los demás
Poderes del Estado y, con ello, no hacía sino expresar de forma culta la propia
autocomprensión del Poder ejecutivo. Por eso, al margen de las declaraciones
de principio que tendremos ocasión de analizar y de los concretos Gobiernos
que se ocupan de la dirección política de la judicatura (desde 1902 a 1923
pasaron por escena 32 Gobiernos) los resultados objetivos de estas pautas de
comportamiento político serán comunes: culminación de la funcionarización
del aparato judicial; tecnificación y apoliticismo; secundarización del servicio
público judicial; sacralización y mitificación teórica de la función. En definitiva,
pobreza de medios y ampulosidad de pretendidos fines 39.
Este diagnóstico, tan discutible como probable, lo podemos analizar en
diversos ámbitos: en las disposiciones orgánicas del Gobierno; en las normas
sobre actividad disciplinaria y de inspección; en la regulación del status de
inamovilidad judicial; y en la distribución de las categorías judiciales.
38 Conde de Romanones, «Reformas que deben efectuarse en la legislación vigente» (Discurso
de apertura de Tribunales), RGLJ, tomo 109, 1906, p. 194.
39 Aparicio, op. cit., p. 151.
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 305
c) Las disposiciones gubernamentales generales
Desde los Decretos de 1875 que ya comentamos, el Gobierno no adoptó
ninguna disposición importante sobre la carrera judicial hasta llegar al conocido
Decreto Canalejas, de 24 de septiembre de 1889. Sí aparecieron, no obstante,
algunas disposiciones de tono menor, como el Decreto de 8 de abril de 1884
por el que se declaraba finalizada la aplicación de las disposiciones transitorias
de la Ley Adicional, sin perjuicio de que se pudiera recurrir ante el Ministerio
de Gracia y Justicia por quienes se hubieren considerado lesionados por algún
nombramiento que no hubiere seguido los turnos marcados por la Ley; o, como
la R. Orden de 13 de septiembre de 1884 que declaraba inferiores jerárquicas a
las Audiencias Provinciales respecto de las Territoriales. En estas fechas apareció
también la Ley de 10 de agosto de 1885 que unificaba las carreras judicial
y fiscal, de larga vigencia, y que, como es lógico, reforzaba el carácter funcionaria]
de los Jueces aunque «a los efectos de consideración del cargo» se anteponía
en un grado la carrera judicial 40. En la misma línea de burocratización se
creó, por Real Decreto de 6 de febrero de 1888 la «Junta Calificadora del Poder
judicial», con funciones consultivas en relación al control y promoción de los
Jueces y Magistrados y que tuvo una serie de vicisitudes bastante curiosas:
mantenida por el R. Decreto de 8 de febrero de 1897, fue sustituida por el
llamado «Consejo judicial» mediante R. Decreto de 1918; restablecida después
por idéntica vía en 18 de junio siguiente; suprimida el 29 de noviembre
de 1920; restablecida el 4 de abril de 1921; y sustituida de nuevo por el «Consejo
judicial» el 29 de mayo de 1922. Su composición era de siete miembros:
Presidente del Tribunal Supremo, un Presidente de Sala del mismo; el Fiscal
del Reino; dos Magistrados, también del Tribunal Supremo; el subsecretario
del Ministerio de Gracia y Justicia y el Decano del Colegio de Abogados de
Madrid.
Pero, como se apuntaba más arriba, sin duda la más conocida de las normas
de esta época estuvo representada por el Real Decreto, de 24 de septiembre
de 1889, dictado por Canalejas, en el que se proponía estructurar definitivamente
la carrera judicial. Su exposición de motivos, una vez más, aportaba
datos muy significativos sobre la situación judicial:
«Señora: Las garantías de inamovilidad consignadas en la Ley Orgánica
del Poder judicial ampara hoy tan sólo a los funcionarios que ingresaron en la
carrera mediante oposición, con lo que más de cuatro quintas partes de nuestros
Jueces y magistrados pueden ser sustituidos, suspensos y trasladados, sin
40 En realidad, esta Ley regulaba cuestiones más bien de protocolo, señalando los «grados»
del orden judicial: Presidente del Tribunal Supremo; Presidentes de Sala; Magistrados de dicho
Tribunal; Presidente y Presidentes de Sala de las Audiencias de Madrid y La Habana; Magistrados
de las Audiencias de Madrid y La Habana y Presidente y Presidentes de Sala de las Audiencias
territoriales; Magistrados de las Audiencias territoriales y Presidentes de las Audiencias de
los Criminal, así como Jueces de Primera Instancia de Madrid y La Habana; Magistrados de la
Audiencia de lo Criminal; Jueces de Primera Instancia de término; Jueces de ascenso; y Jueces de
entrada.
306 Fernando Suárez Bilbao
alegación siquiera de causa. Y, si a esto se añade que los ascensos en los turnos
segundo tercero y cuarto permiten, sin información pública ni informaciones
previas, disponer con la elevación rápida o postergación constante del porvenir
de los funcionarios, bien se alcanza el fundamento de tantas quejas que sin
éxito vienen produciéndose en el Parlamento y en la Prensa, y no es de extrañar
que apenas dejen al Ministerio de Gracia y Justicia tiempo para servir a la
Nación en cosas más altas los centenares de apremios de que diariamente es
víctima, encaminados a hacerle enajenar su arbitrio ministerial en aras de los
recomendantes, impidiendo ejercitarlo en provecho del servicio público».
Con estas concluyentes declaraciones podría pensarse que, finalmente, se
conseguía la inamovilidad judicial. Y lo cierto es que así se hacía constar en el
artículo 1.º del Decreto. Pero, en cambio, en el artículo 2.º se asentaba la
«movilidad» de todo el personal judicial que no hubiera accedido al cargo
mediante oposición: podía ser trasladado «por necesidades del servicio»
siguiendo un determinado expediente gubernativo. Con ello, esas cuatro quintas
partes de jueces y magistrados continuaban en un plano de interinaje bastante
similar al que tradicionalmente se había tenido. En consecuencia, tras
diecinueve años de vigencia de la Ley Orgánica del Poder judicial, el número
de Jueces y Magistrados ingresados mediante oposición debía ser de ciento
cuarenta y cinco sobre un total de novecientos treinta y ocho (si se acepta que
por esas fechas se encontraban cubiertas todas las plazas de los tribunales colegiados
de lo criminal) 41. Ello no obsta para que el Decreto que se acaba de citar
supusiera un importante avance en el tema de la inamovilidad judicial aunque,
se debe insistir en ello, no supuso su adquisición definitiva: por Decreto de 7 de
octubre de 1910 se vuelven a confirmar sus disposiciones (lo que venía a decir
que no se habían cumplido); mediante otro Decreto de 20 de junio de 1912 son
ampliadas; y, de manera definitiva, también mediante Real Decreto, de 30 de
marzo de 1915, se alcanza la inamovilidad judicial. Pero, también conviene
advertirlo, este tratamiento no posee conexión alguna con el antiguo y liberal
principio de la independencia judicial sino, más bien, con el proceso de funcionarización
de los servidores de la Administración del Estado, cuya inamovilidad
general será declarada al año siguiente.
En el fondo, pues, el conjunto de jueces y magistrados sigue los vaivenes
normativos y políticos del resto de los llamados cuerpos generales del Estado
sin ninguna diferencia cualitativa apreciable. Y, por eso igualmente, será afectado
por las leyes de presupuestos según la específica coyuntura económica: la
de 1890 suprimió, según se indicó, veinte Audiencias de lo Criminal; la
de 1896 eliminó todas las restantes que no tenían sede en las capitales de provincia
y declaró cesantes a sus miembros; la de 1893 suprimió ochenta y siete
Juzgados de Primera Instancia y la Sala tercera del Tribunal Supremo; la
41 Siete años después del Decreto de Canalejas, en 1895, Romero Robledo, en su discurso
de apertura de tribunales. expondría, como uno de los méritos de su labor de reforma judicial. el
haber disminuido el número de jueces y magistrados cesantes y el de aspirantes que habían sido
aprobados hacía cinco años (RGLJ, «Apertura de Tribunales», tomo 87. 1895, pp. 297 y 318).
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 307
de 1895 dispuso que todas las vacantes fueran cubiertas con cesantes y excedentes;
la de 1900 ordenó la reforma de las Leyes Orgánica y Adicional del
Poder judicial; la de 1904 creó una nueva organización del servicio de inspección
de Tribunales; la de 1910 creó una nueva sección en la Audiencia de
Canarias y un Juzgado de Primera Instancia e instrucción en Ceuta; la de 1920
autorizó la creación de la Sala cuarta del Tribunal Supremo. Y así sucesivamente
42.
Pero no sólo fueron las leyes de presupuesto: la mayoría de las disposiciones
que continuaron regulando el desarrollo orgánico de la judicatura siguieron
emanando del Ministerio de Gracia y Justicia. De todas ellas se pueden destacar
tres bloques: uno primero, referido a la creación de órganos disciplinarios y
de inspección; un segundo, regulador de la estructura funcionarial; y, un tercero,
sobre sueldos y categorías judiciales.
El fin del Régimen Constitucional de la Restauración
En septiembre de 1923 se produjo el «autogolpe» de Primo de Rivera y con
él terminaban casi cien años de gobiernos constitucionales en España. Las consecuencias
derivadas del principio de separación de Poderes quedaban amontonadas
en la trastienda del Decreto de 15 de septiembre de ese año por el que se
disolvían las Cortes, se constituía el Directorio militar y se conferían a Primo
de Rivera «poderes para proponerme cuantos Decretos convengan a la salud
pública, los que tendrán fuerza de Ley».
Parecía, así, que habría de modificarse el tratamiento dado a la Administración
de Justicia o, al menos, reinterpretarse. Nada de ello sucedió. La Dictadura
continuó manteniendo todas las pautas fijadas en los largos años anteriores:
mantuvo la vigencia de las Leyes Orgánica y Adicional, introdujo algunas
modificaciones en la estructura judicial interna y, como era inevitable, discutió
diversos proyectos de reforma sin llegar a aprobar ninguno de ellos. Incluso
–nueva paradoja–, subrayó ideológicamente la independencia de los Jueces en
un sistema que, por definición, había abolido la separación de poderes. Esas
mismas pautas anteriores fueron seguidas por la actuación gubernamental.
En efecto, el Decreto de 2 de octubre de 1923 creaba una Junta de Depuración
para que en el plazo de dos meses –ampliado luego en uno más– eliminara
de sus puestos a jueces y magistrados que no fueran «idóneos», y, para
ello, dejaba en suspenso los correspondientes preceptos de las Leyes Orgáni-
42 Como señalaba Andrés De La Oliva, «en una somera excursión por las Leyes de Presupuestos,
promulgadas en un período aproximado de cuarenta años, puede encontrarse una serie
numerosa, heterogénea y poco congruente de normas sobre creación de cuerpos y reorganización
de los mismos; ingreso y ascenso de funcionarios; inamovilidad; jubilación; permisos y licencias;
excedencias; retribuciones extrapresupuestarias y asignación de participaciones en ingresos
públicos a ciertos cuerpos de funcionarios; condiciones para desempeñar puestos concretos, etc.».
En «La articulación en cuerpos de la función pública española», Documentación Administrativa,
Madrid, 1965, pp. 44-45.
308 Fernando Suárez Bilbao
ca y Adicional. Lo más chocante es que tal disposición se justificaba, en su
exposición de motivos. por la necesidad de conseguir que la independencia
fuera «una realidad viva», dado que había Jueces y Magistrados que «por su
actuación o escasa moral profesional» no eran aptos para resolver las cuestiones
sobre la honra o vida de los ciudadanos. También, tras haber sido cesados
en sus puestos 15 Jueces y Magistrados 43, el Decreto de 20 de octubre
siguiente continuó en la misma línea, creando la Junta Organizadora del
Poder judicial con la misión de efectuar las propuestas de nombramiento,
ascenso y cese de los Jueces, aunque el Gobierno se reservaba la posibilidad
de vetar tales propuestas.
Esta Junta poseía la peculiaridad de estar compuesta exclusivamente por
miembros del Poder Judicial (dos Magistrados del Tribunal Supremo, dos de
Audiencia Territorial, dos de Audiencia Provincial y un Juez de Primera Instancia),
elegidos por los propios Magistrados y Jueces de su misma categoría.
Se introducía de esta forma un principio de autonomía organizativa que también
se justificaba en el preámbulo de la disposición:
«Confiamos a la propia magistratura su depuración, su reforma y su régimen,
porque estamos seguros de ella misma, pero alejándola de toda intervención
política, de todo aquello que desgraciadamente ha perturbado su
vida, y la seguiría perturbando si no viniesen intervenciones como las de
ahora, como las de este Decreto de necesidad urgente, de solución inmediata,
en bien de esta recta Administración de Justicia.»
Sin embargo, esa seguridad gubernamental duró poco. Menos de tres años
después (Decreto de 21 de junio de 1926), con base en los mismos argumentos
que habían servido para su creación, la Junta fue suprimida y sustituida por un
llamado Consejo judicial. Otra vez, la exposición de motivos daba cuenta de
las razones de tal cambio:
«Diversas circunstancias han impedido que el resultado correspondiera a
los propósitos. De una parte, la última lucha electoral –así pudo llamarse–
para la constitución de la Junta evidenció los peligros de someter al sufragio
de funcionarios diseminados por todo el país la designación de los que en lo
sucesivo hubieran de resolver sobre sus destinos. De otra parte, y aunque
hasta ahora la corrección de todos los haya evitado, no deben dejar de señalarse
riesgos para la disciplina indispensable en la carrera judicial, originados
por el hecho de que categorías inferiores decidan los ascensos de los de categorías
superiores».
43 Galo Ponte, Fiscal del Tribunal Supremo, Memoria de 1924, p. 30. Y, en la Memoria
de 1924 volvía a insistir en el tema de la independencia judicial: «Lo pasado ha dejado huella en
todos, y no es de extrañar que los funcionarios judiciales desconfíen también; llevan muchos años
oyendo a los ministros, a los diputados y a los senadores de lo importante que es para el país la
independencia de magistrados y jueces, viendo cómo todos atentan contra tal esencia de sus funciones
y cómo los proyectos de reorganización de los tribunales van de comisión en comisión y
hasta de aficionado en aficionado y. si alguna vez aparecen en el Parlamento, se eclipsan luego
para dar paso a debates bizantinos».
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 309
E1 nuevo Consejo reducía sus competencias y pasaba a constituirse en
órgano de directa dependencia gubernamental. En el primer ámbito se 1e adjudicaba
el «velar por el prestigio de tribunales y juzgados y de los magistrados
y jueces que los integran» y «el premio de los actos meritorios y la corrección
y castigo de los actos, descuidos u omisiones que tal merezcan» (art. 12); en el
segundo, se le constituía con nueve miembros, de ellos cuatro «natos» (Presidente
del Tribunal Supremo, un Presidente de Sala del mismo, Presidente de la
Audiencia Territorial de Madrid y Juez Decano de Primera Instancia de
Madrid) y los otros designados por el Gobierno. Por su parte, este último recuperaba
las viejas competencias ejecutivas: «Los nombramientos y ascensos en
todas las categorías corresponderán la Ministro de Gracia y Justicia» (art. 20);
«Los Presidentes de Audiencia podrán ser trasladados por conveniencia del
servicio»; «Todos los traslados, tanto los que resulten obligados como los que
se efectúen a instancia de los interesados, serán decretados por el Ministerio de
Gracia y Justicia, el cual procurará atender los deseos y aspiraciones que cada
funcionario le haya expuesto directamente o por conducto de su Jefe y con
informe de éste» (art. 20). De esta forma, el Consejo quedaba relegado a funciones
consultivas y a ejercer como una especie de «Tribunal de honor» para
«juzgar la conducta de cualquier Juez o Magistrado por actos u omisiones que
no tengan sanción expresa en las leyes penales, por propia iniciativa o a instancia
del Gobierno» (art. 12). Y, de esta forma también, tras algún primer intento
por conseguirlo 44, se dictó finalmente el Real Decreto de 22 de diciembre de
1928 declarando suspensa por seis meses la inamovilidad judicial.
Toda esta apretada vida normativa se desarrolló, sin embargo, bajo la constante
proclamación de la independencia judicial. El Fiscal del Tribunal Supremo,
Santiago del Valle y Aldabalde, nombrado tras las caída de Primo de Rivera
lo explicaba así en su Memoria de 1930:
«No es posible silenciar en este solemne acto el estado de anormalidad
que en el orden de la Administración de Justicia se desenvolvió la vida del
Estado en España durante los seis años muy cumplidos que transcurrieron
desde el 13 de septiembre de 1923 hasta el 29 de enero último».
Y a continuación, pasaba a enjuiciar la anterior etapa de depuraciones y
expulsiones señalando que la Dictadura «quería, según pública manifestación
del Jefe de Gobierno, una Justicia gubernamental y comprensiva de las circunstancias
».
La historia se volvía, pues, a repetir y a las proclamaciones formales se les
oponían tenzamente los hechos. Contradicción ésta que, según veremos, tampoco
dejó de existir con la II República.
44 El 13 de diciembre de 1928, el Ministro de Gracia y Justicia, Galo Ponte, solicitó de la
Asamblea Nacional la suspensión del principio de inamovilidad de los jueces y magistrados y en
el Diario de Sesiones de la Asamblea Nacional el propio ministro admitía haber jubilado anticipadamente
a tres Magistrados del Tribunal Supremo y a dos de la Audiencia Territorial de Barcelona
(Diario de 22 de marzo de 1929, p. 580).
310 Fernando Suárez Bilbao
EL PODER JUDICIAL EN LA II REPÚBLICA
La Comisión Jurídica Asesora
En principio, y al igual que en otras muchas cuestiones sobre reorganización
del Estado, la II República procuró crear un contramodelo al existente en
el período de la Restauración. Se trató, en definitiva, como se ha afirmado tantas
veces, de poner en marcha un proyecto de modernización del Estado que, a
partir del agotamiento de la obra restauradora, diera satisfacción a las ansias
regeneracionistas que habían visto iniciarse el siglo. Por eso, en cuanto a nuestro
objeto se refiere, se abordó de manera inmediata la formulación del correspondiente
proyecto de nueva organización judicial 45.
Tales eran las intenciones expresas en el nuevo tipo de Estado y tales parecían
haber sido las que presidieron los trabajos de la Comisión Jurídica Asesora
cuando, en la exposición que había dirigido al Gobierno justificando su
anteproyecto de Constitución, había dicho:
«En el Título referente a la Justicia, pretendemos delinear un Poder judicial
fuerte y autónomo. Es ésta una de las necesidades que conciben al unísono
todos los españoles y que, sin embargo, no se acierta o no se quiere servir» 46.
Como es obvio, la línea directriz de estos esfuerzos, por lo demás nada original,
residía, en su nivel teórico, en conseguir un Poder judicial por completo
independiente del ejecutivo. Esta obsesión por dicha independencia se hallaba
presente en el Título VII que el citado anteproyecto dedicaba a la Justicia:
«La Justicia se administrará en nombre de la Nación. La Administración
de justicia será autónoma y su régimen interno estará atribuido a sus órganos
propios. Las leyes determinarán la estructura, competencia, funcionamiento y
procedimiento de los Tribunales» (art. 73.).
A continuación se introducía también el principio de unidad jurisdiccional,
con la única excepción de la jurisdicción penal militar (art.74); después se
exponía el mecanismo de nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo,
a elegir por una Asamblea de, al menos, cincuenta personas, representantes de
la magistratura y de las demás profesiones jurídicas, por un período de diez
45 Tal deseo de modernización y regeneración se ponía ya de manifiesto en el discurso que
Jiménez de Asúa dirigía a las Cortes al presentarles el trabajo de la Comisión constitucional:
«Se observa en todas las Constituciones políticas contemporáneas –decía– el deseo de
hacer del Poder judicial un Poder fortísimo. Parece como si el Estado-soporte y el Estado-guía
quisieran quedar bajo el cuño del verdadero Estado de Derecho; por eso al Poder judicial se le
da una prestancia que antes no tuvo; porque, a pesar del mentido nombre de Poder, no era más
que Administración de Justicia sometida al Poder ejecutivo». Diario de Sesiones de las Cortes
Constituyentes, núm. 28 de 1931.
46 En Sevilla y Andrés Constituciones y otras leyes y proyectos políticos de España.
tomo 11, Madrid (Ed. Nacional), 1969, p. 145.
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 311
años (art. 75); se retomaba en el artículo siguiente la definición clásica de la
independencia judicial 47. El resto del articulado hacía referencia a la responsabilidad
judicial, al jurado, a la publicidad en los juicios, al Ministerio fiscal y se
proponían dos temas nuevos que luego serían incluidos por la Constitución: la
cuestión de inconstitucionalidad y la previsión de recursos contra decisiones
ilegales de la Administración.
De todo ello, por tanto, destacaba la voluntad de que la Justicia se administrara
por sí misma (concepto de «autonomía», según el sentido que le venía
dando Ossorio Gallardo), independencia respecto del Poder ejecutivo desde el
momento de la selección del personal e inamovilidad como garantía de la independencia
interna. El principio de unidad quedaba relativamente diluido al
hablar de una Administración de Justicia y varias jurisdicciones.
Sin embargo, ya en la primera redacción del anteproyecto aparecieron
diversos votos particulares. El primero, el del propio Presidente del Gobierno
provisional Alcalá Zamora, que mantenía la necesidad de suprimir los dos últimos
párrafos del artículo 73 («La Administración de justicia será autónoma…»,
etc.) y sustituirlos por una formulación más tradicional: «Los Jueces son independientes
en su función. Sólo están sometidos a la Ley». Y, aunque no en la
misma línea pero con parecidos resultados, el Magistrado Javier Elola, que
tendría un importante papel en las sesiones constituyentes, abogaba también
por suprimir ese concepto de autonomía 48.
En cualquier caso, el anteproyecto de la Comisión Jurídica Asesora fue
asumido en sus líneas generales por la Comisión constitucional: se aceptaron
los principios de considerar al Poder judicial como derivado de la soberanía y
de ejercicio de la misma, así como el ya indicado de separarlo radicalmente
respecto del ejecutivo. Pero, también, hubo una cierta unanimidad en mantener
los postulados teóricos tradicionales que se habían venido predicando de dicho
Poder. Comentando lo que después sería el Título VII de la Constitución, aunque
aplicable también a los trabajos tanto de la Comisión jurídica como de la
constitucional, señalaba Pérez Serrano:
«En general, no se notó en este Título aquella propensión que en otros se
había notado: lejos de repercutir criterios de orden ultrademocrático, que
hubieran llevado, por ejemplo, al reconocimiento de una justicia popular y
47 «Los Jueces y Magistrados no podrán ser jubilados, separados ni suspendidos en sus
funciones, ni trasladados de sus puestos sino con sujeción a las leyes que contendrán las garantías
necesarias para que sea efectiva la independencia de los tribunales».
48 El párrafo primero del artículo siguiente que establecía la unidad jurisdiccional, basándose
en las siguientes razones:
«La concentración judiciaria en un solo organismo propende a máximas dificultades técnicas
y, sobre todo, a crear un Poder jurisdiccional despótico e hipertrófico, contrario a los principios
democráticos. Si la Administración de Justicia no es, en realidad, otra cosa que un Poder
jurisdiccional, déjese en buena hora para la determinación orgánica la definición y la especialización
de la materia judiciable y no se prejuzgue el sistema con semejante declaración constitucional,
sin precedentes de analogía, ni razón abonada en derecho público». En Sevilla y Andrés,
op. cit., p. 193.
312 Fernando Suárez Bilbao
profana, prevalecieron los puntos de vista tradicionales defendidos, con tono
más o menos liberal, por profesionales expertos, aunque dominados a veces
por la preocupación de sus propias experiencias.» 49
Este punto de equilibrio entre tradición y voluntad de hacer reales los principios
teóricos de fortalecimiento del Poder judicial fue, tal vez, lo que mayor
debilidad supuso para el resultado de la regulación constitucional. De hecho y
a pesar de que en la Constitución se introdujeron muy significativas garantías
con tal propósito, lo cierto es que ella misma dejó la puerta abierta, con su
remisión general al desarrollo legislativo, para que tales garantías, otra vez
más, dejaran de ser operativas.
La regulación constitucional introdujo muy pocas modificaciones a las
propuestas tanto de la Comisión Jurídica Asesora como de la constitucional.
Su Título VII, encabezado por el rótulo de «Justicia», le dedicaba trece
ar tículos (del 94 al 106) de muy desigual contenido y muy escaso criterio
sistemático.
El primero de ellos contenía tres disposiciones bastante dispares: «La Justicia
se administra en nombre del Estado», con lo que se eliminaba el concepto
de «Nación» y aún de «Pueblo»; «La República asegurará a los litigantes económicamente
necesitados la gratuidad de la Justicia» que, como medida programática,
no aportaba gran novedad; y, finalmente, «Los Jueces son independientes
en su función. Sólo están sometidos a la Ley». A1 margen de las dos
primeras, esta tercera disposición tenía un único y llamativo antecedente histórico:
el artículo 97 del Estatuto de Bayona 50.
El Poder judicial como Poder del Estado
Este primer precepto encaraba una cierta concepción de qué fuese el Poder
judicial y, sobre todo, cuál era su puesto dentro del concierto general de los
otros Poderes del Estado. Todo ello se debatió en la «discusión a la totalidad»
y en ella, como no podía ser menos, se entrecruzaron cuestiones generales y
cuestiones particulares. En el primer aspecto se volvió a discutir el permanente
tema si el judicial era o no era «Poder»; si había o no había «independencia»;
y, en el segundo, qué instituciones eran las idóneas para asegurar un buen funcionamiento
de la Administración de Justicia.
Conviene recoger unas cuantas de las opiniones que se vertieron sobre esos
aspectos, alguna de ellas de sumo interés. Así, en la primera intervención, el
49 Pérez Serrano, N., «La Constitución española. Antecedentes, texto, comentarios»,
Madrid (Rev. de Derecho privado), 1932, p. 286.
50 Sin embargo, esta inusual y expresa declaración constitucional de la independencia judicial
parecía más bien ser un trasunto del artículo 102 de la Constitución de Weimar que de ese
precedente, aunque no llegaba a las consecuencias alemanas. En la Constitución de Weimar se
había predicado la independencia tanto para el conjunto orgánico judicial como para su función;
en la republicana española se circunscribía, como había propuesto Alcalá Zamora, sólo a la función.
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 313
diputado Fernández Clérigo, que acusaba al proyecto de no asegurar la independencia
judicial, indicaba:
«Yo no apetezco, señores diputados, que aquí se hable del Poder judicial,
y no lo apetezco porque observo que, con tino, los redactores del proyecto
que estamos discutiendo han omitido, al hablar de los poderes, la clásica división
en Poderes del Estado» 51.
Dos días más tarde, el diputado Barriovero, de la minoría federal, volvía a
la carga sobre el concepto de «Poder» y, apoyándose en Pi i Margall, argumentaba:
«No hablemos, dice el maestro, del Poder judicial que, sin razón alguna,
se le considera poder político: en lo político, obedece sin vacilar al Poder
ejecutivo, con una misma ley de imprenta, con un mismo código penal y una
Ley de Enjuiciamiento misma» 52.
Pero, sin duda, la intervención de mayor altura y en esta misma sesión la
tuvo el Diputado-Magistrado, Javier Elola:
«Aquí se habla de que la mejor forma de robustecer la Administración de
Justicia es crear un Poder judicial fuerte, absoluto, autónomo. Pues bien,
señores, yo disiento de ese parecer […]. El Poder no es ciertamente una
representación del Estado; es un órgano directo de ejecución que realiza
determinadas funciones, y en ese sentido debe admitirse; cabeza y brazo, a la
vez, puede pensar y ejecutar determinadas funciones, es decir, que puede
querer y obrar por el Estado. La Justicia es un poder en este sentido. Yo no lo
llamo Poder judicial, quiero llamarlo poder jurisdiccional. Poder jurisdiccional
porque el papel de la Justicia está en realización del derecho por medio de
un juicio de valor secundario que podemos llamar conocimiento. Fuera de
eso, no tiene ningún poder. Y, con eso, salgo al paso de aquellos que, demasiado
sumisos al fetichismo de la célebre teoría de Montesquieu, creen que el
Poder judicial ha de ser algo orgánico, completamente separado, completamente
manumitido de los demás Poderes» 53.
Se distinguía, de esa forma, la función estatal jurisdiccional del cuerpo
orgánico que le servía de soporte. Pero, en cualquier caso y al margen de estas
matizaciones, la utilización común a todos los oradores fue la de seguir refiriéndose
al «Poder» judicial como contrapuesto o independiente del «Poder»
ministerial. Por eso, el núcleo de la discusión constituyente volvía a reproducir
las mismas e históricas cuestiones: quién debía nombrar, ascender y cesar a los
jueces y magistrados.
51 DSSCC, núm. 71, 10 de noviembre de 1931, p. 2229.
52 DSSCC, núm. 73, 12 de noviembre de 193 1, p. 2285.
53 DSSCC, del anterior, p. 2296.
314 Fernando Suárez Bilbao
El Poder judicial independiente
Todas las fuerzas políticas presentes volvieron a defender la necesaria
independencia del Poder judicial respecto del ejecutivo. Pero, sin duda, la posición
más radical al respecto corrió a cargo del ala derecha de la Cámara. Este
sector, como era de esperar, fue quien más objeciones presentó a la propuesta
efectuada por la Comisión y, a su vez, más alternativas ofreció a los vacíos o
desviaciones reguladoras que se daban según su criterio. Salazar Alonso, afirmaba,
incluso, que ni tan siquiera se aseguraba la inamovilidad judicial 54.
Quintana León resaltaba que en la redacción del Título era evidente «el temor
a consagrar, de un modo bien preciso, con la valentía y claridad necesarias, esta
afirmación de que el Poder judicial es uno de los Poderes de la República con
independencia de todo otro» 55. Y, en términos más positivos, Madariaga, propuso
resucitar la figura del Justicia Mayor de Aragón, aunque, eso sí, con funciones
modernizadas:
«Y, ¿quién sería y qué haría esta Justicia Mayor? Sería, desde luego, el
tercer personaje de la República, inviolable, rodeado de una majestad sólo
comparable, aunque inferior, al Presidente de las Cortes y sería nombrado de
igual modo que se ha de nombrar al Presidente de la República, por la colaboración
de las Cortes y un plebiscito de compromisarios […], una especie de
Presidente judicial de la República.» 56
Pero, sin duda, la alternativa más completa fue presentada por Ossorio
Gallardo, en la misma línea consagrada por la Comisión Jurídica Asesora, aunque
acentuando alguno de sus aspectos. En concreto, y en defensa de su concepción
sobre la «autonomía» judicial, abogaba por introducir la siguiente
fórmula:
«El Parlamento no podrá intervenir en las decisiones judiciales, pero sí fiscalizar
la organización, el régimen y funcionamiento de los Tribunales, a cuyo
efecto tendrá asiento en las Cortes el Presidente del Tribunal Supremo.» 57
Sin embargo, las intervenciones tanto del Ministro de Justicia (Alcalá
Zamora) como del representante de la Comisión constitucional (Ruiz-Funes)
vinieron a contradecir la anterior propuesta. Para el primero porque «no hay
posibilidad de una autonomía plena dentro de la organización estatal: si hubiera
autonomías plenas dentro de la organización estatal, la unidad jurídica del Estado
habría desaparecido» 58. Para el segundo porque ese concepto de autonomía
ya se hallaba integrado en el de la independencia propuesto por la Comisión 59.
54 DSSCC, núm.72, 11 de noviembre de 1931, p. 2256.
55 DSSCC, núm. 73, p. 2290.
56 Ibidem, p. 2291
57 DSSCC, núm. 73, cit., p. 2304.
58 DSSCC. núm. 73 cit. p. 2307.
59 «La enmienda del Sr. Ossorio y Gallardo trae un concepto de autonomía de la función
judicial: el texto del dictamen va más alla, puesto que dice: Los Jueces son independientes en el
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 315
Se trataba de dos visiones distintas sobre la misma cuestión, pero tanto en los
objetantes como en el proponente se compartía un muy parecido modelo judicial:
se partía del mantenimiento del Ministerio de Justicia (reconocido expresamente
en el art. 97) como órgano de enlace entre los diversos Poderes, se mantenía
asimismo el carácter funcionarial de los Jueces y se potenciaba la figura
del Presidente del Tribunal Supremo y su Sala de gobierno.
En este sentido, pues, como se indicaba antes, se reproducían los elementos
esenciales de la estructura ya existente. Su modernización iba, en consecuencia,
por la línea de reforzar la figura del Presidente del Tribunal Supremo
y de las competencias organizativas del propio Tribunal, mientras que, en lo
que a la independencia se refiere, ésta seguía entendiéndose en los términos
tradicionales de no inferencia del ejecutivo y el legislativo en los asuntos judiciales
y, más en concreto, en la función jurisdiccional. Como garantía orgánica
a esta pretensión, Ossorio y Gallardo había propuesto que las competencias
ejecutivas pasaran todas al Tribunal Supremo; en contra, Salazar Alonso indicaba
que tal propuesta sólo significaba cambiar un ministerio por otro, aunque
no ofrecía solución alguna; por su parte, Fernández Clérigo diagnosticaba el
problema central del debate, aunque tampoco lo resolvía 60.
Y es que la insuficiente diferenciación o deslinde entre la independencia de
la función jurisdiccional y la independencia de los órganos judiciales dejaba
muy escaso margen a las salidas renovadoras. A1 final, y como siempre había
sucedido, afloraron las ideas corporativas, primero en forma de un voto particular
del Magistrado Elola al proponer una nueva redacción del artículo 98 y
después en las réplicas de otros compañeros de profesión 61.
El único añadido a las previsiones de la Comisión constitucional consistía,
pues, en introducir la exigencia de esas garantías en las leyes. Con cierta razón,
el Diputado Castrillo no se mostraba muy convencido:
«¿Cómo puede haber unas leyes que garanticen la independencia de los
tribunales; qué rango van a tener las leyes que garanticen la independencia de
los tribunales si empezáis por negar la independencia de los Tribunales haciendo
que los tribunales, ahora como antes, sigan dependiendo del Gobierno?» 62.
ejercicio de su función. Este sentido de independencia lo traemos nosotros de varias constituciones
extranjeras […] y es que el concepto de independencia significa naturalmente el concepto de
autonomía». Ibidem, pp. 2309-2310.
60 «La Justicia, se dice –ya lo recordaba yo en mi discurso– no puede ser independiente
porque no es buena: y luego decimos: no es buena porque no es independiente; y nos encerramos
en este círculo que es cosa fundamental y cierta, y del que es necesario que salgamos, si España
ha de ser un país que tenga buena justicia». Las intervenciones citadas pueden verse en cl DSSCC,
núm. 74. de 13 de noviembre de 1931, en pp. 2328 a 2332.
61 Decía textualmente Elola:
«Los Jueces y Magistrados no podrán ser jubilados, separados, ni suspendidos en sus funciones,
ni trasladados de sus puestos sino con sujeción a las leyes, que contendrán las garantías
necesarias para que sea efectiva la independencia de los Tribunales».
62 Seguía luego argumentando que lo mismo daba que interviniera el ejecutivo que el legislativo
en el funcionamiento de la Justicia: en ambos casos no habría independencia. Por eso: «De
aquí lo que yo propongo: que los Presidentes de Sala y Magistrados del mismo Tribunal sean
316 Fernando Suárez Bilbao
Como es lógico, esta propuesta no fue aceptada y el diseño final siguió
centrado alrededor de la figura del Tribunal Supremo y, sobre todo, de su Presidente
63. En éste debía residir la pieza clave de la reforma judicial. De todas
formas, conviene insistir en que perduraban los elementos «fuertes» del viejo
sistema: si el Presidente del Tribunal Supremo aparecía como la cima del
Poder judicial, se perpetuaba también la figura del Ministro de Justicia, como
garante de su organización material; y, recordando algo lo previsto en las Cortes
de Cádiz, se añadía una Comisión parlamentaria de Justicia para el control
final de su funcionamiento.
Los cambios Orgánicos en la Constitución
En el sentido que se acaba de indicar, la clave del nuevo sistema de reforzamiento
de la autonomía judicial venía expresado por la figura del Presidente
del Tribunal Supremo. De alguna forma, se intentaba que el modelo semipresidencial
de Estado fuera también aplicable en el interior del Poder judicial. Por
eso, se previó la creación de una «Asamblea» para escogerlo (art. 96) y por eso
también se le otorgaron auténticos poderes políticos propios (art. 97).
Pero, otra vez de nuevo, las propuestas de cambio no llegaron a modificar
los antiguos elementos institucionales básicos del sistema. Por un lado, frente a
la propuesta de la Comisión constitucional, el primer artículo (96) fue vaciado
de contenido al remitirse en su desarrollo a lo que dispusiera una Ley del Parnombrados
por el Tribunal Supremo en pleno, y todos los demás funcionarios de la carrera judicial
sean nombrados por el Tribunal Supremo mediante su Sala de Gobierno o por las Audiencias
Territoriales, y de esta manera, eslabonando la autonomía judicial desde el Tribunal Supremo al
último Juzgado de Primera Instancia, habremos hecho un Poder judicial tan fuerte y autónomo
que contra él no podrán nada ni las asechanzas de la política ni los manejos de un Gobierno que
hubiere perdido la noción exacta de cuál es el cumplimiento de sus deberes». DSSCC, núm. 75,
de 17 de noviembre de 1931, pp. 2.378-79.
63 Los artículos 96 y 97 decían:
«Art. 96. El Presidente del Tribunal Supremo será designado por el Jefe del Estado, a propuesta
de una Asamblea constituida en la forma que determine la Ley.
El cargo de Presidente del Tribunal Supremo sólo requerirá: ser español, mayor de cuarenta
años y licenciado en Derecho.
Le comprenderán las incapacidades e incompatibilidades establecidas para los demás funcionarios
judiciales.
El ejercicio de su magistratura durará diez años.
Art. 97. El Presidente del Tribunal Supremo tendrá, además de sus facultades propias. Las
siguientes:
a) Preparar y proponer al Ministro y a la Comisión parlamentaria de Justicia. Leyes de
Reforma Judicial y de los códigos de procedimiento.
b) Proponer al Ministro, de acuerdo con la Sala de Gobierno y los asesores jurídicos que la
Ley designe, entre elementos que no ejerzan la abogacía, los ascensos y traslados de Jueces
Magistrados y funcionarios fiscales.
El Presidente del Tribunal Supremo y el Fiscal General de la República estarán agregados,
de modo permanente, con voz y voto, a la Comisión parlamentaria de Justicia, sin que ello implique
asiento en la Cámara».
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 317
lamento: la Comisión había intentado que la propia Constitución asegurara su
composición sin conseguirlo; por otra parte, las facultades políticas que se
otorgaron al Presidente del Tribunal Supremo, no dejaban de ser más simbólicas
y de colaboración con el Gobierno que auténticas competencias propias.
En el primer aspecto, la intervención del magistrado Elola favoreció ese
cambio de contenido:
«La determinación de las normas, de las reglas que se hayan de observar
para el Presidente del Tribunal Supremo no es un tema constitucional; es
materia puramente adjetiva, que debe encajar en la Ley Orgánica del Poder
Judicial ordinario, del poder jurisdiccional ordinario […] de las cincuenta y
tantas constituciones que en el mundo existen, en treinta y dos no se habla
absolutamente para nada del nombramiento del Presidente del Tribunal
Supremo o de la Corte de Casación» 64.
Y, aunque intervinieron después otros diputados manteniendo posturas
enfrentadas, lo cierto es que la Comisión decidió aceptar el sentido de la
enmienda propuesta por Elola 65.
En cuanto a la introducción del art. 97 sobre las facultades del Presidente
del Tribunal Supremo fue aprobado prácticamente sin debate. La redacción de
ambos preceptos era muy ambigua: en los dos la remisión a su desarrollo posterior
mediante Ley no dejaba clara la titularidad de las competencias del Presidente
del Tribunal Supremo y de la Sala de Gobierno ni, tampoco, la función
del cuerpo de asesores. Como comentaba Pérez Serrano, daba la impresión que
las facultades concedidas no eran propias de tales órganos 66. Y tal impresión
era acertada porque lo que, en realidad había, era el reconocimiento de unas
facultades de propuesta al Ministro o al Parlamento, pero eran estos órganos
quien, en último extremo, debían decidir y fijar el contenido concreto de esas
competencias.
En resumen, el modelo orgánico recogido en la Constitución, a la vez que
pretendía disminuir la presencia del ejecutivo en el funcionamiento del Poder
judicial, aumentaba los poderes del Parlamento y dejaba en suspenso la posible
«autonomía» de los órganos judiciales: la titularidad de las funciones organizativas
seguía, pues, en manos tanto del legislativo como del ejecutivo.
64 DSSCC, núm. 75, de 17 de noviembre de 1931, pp. 2381-2382. En la misma intervención.
el Diputado añadía nuevos argumentos:
«[…] aquí se trae a un conjunto de parlamentarios y a otros grupos de Magistrados, porque
indudablemente se va a formar una Constitución, no sólo híbrida sino pútrida, Sr. Ossorio y
Gallardo (El Sr. Ossorio y Gallardo: ¿y por qué al calificar de pútrida la Constitución se dirige
S.S. a mí si no soy el autor del artículo?). No es S.S., efectivamente, el autor, pero es el Espíritu
Santo, la Ninfa Egeria, es el padre putativo del artículo (risas)».
Y luego continuaba con su alegato:
«[…] el grupo de abogados y juristas y el grupo de catedráticos, que también son abogados
y juristas, son tan políticos como los demás y, por tanto, lo que se quiere es involucrar la política.
pero sin la responsabilidad del Parlamento».
65 Ibid., p. 2.836.
66 Pérez Serrano, N., La Constitución…, op. cit., p. 294.
318 Fernando Suárez Bilbao
Esta falta de autonomía es visible igualmente en la exigencia de la responsabilidad
judicial. Jueces y Magistrados debían ser juzgados por el Tribunal
Supremo, pero con la intervención de un Jurado especial que se regularía en
una ley posterior, y la responsabilidad de los Magistrados del Tribunal Supremo
se dilucidaba ante le Tribunal de Garantías Constitucionales.
El desarrollo del modelo Judicial Constitucional
Como quiera que la Constitución no cerraba el modelo judicial por su
abierta remisión a Leyes de desarrollo, nuestro análisis deberá centrarse en el
contenido de éstas a fin de analizar qué cambios se producen en dicho modelo.
Y el primer resultado con el que nos encontramos es el de que, durante todo el
período de la Segunda República, no se produjo modificación sustancial alguna
de dicho modelo. Por un lado, porque el cuadro legal básico continuó siendo
el mismo: La Ley Orgánica y la Ley Adicional; por otro, porque el único precepto
constitucional que se desarrolló –posiblemente el más inocuo, tal como
se llevó a la práctica– fue el relativo al sistema de nombramiento del Presidente
del Tribunal Supremo y, aun así, obtuvo una regulación contradictoria.
En lo demás, se continuó con la utilización de los mecanismos normativos
habituales: el decreto gubernamental. Conviene, pues, efectuar un breve repaso
a este tipo de actuaciones.
El Gobierno provisional, después del Decreto de 15 de abril de 1931,
comenzó por derogar, también por Decreto, determinadas disposiciones de la
Dictadura de Primo de Rivera: el 5 de mayo de 1931 derogó las relativas a la
Junta Administrativa del Poder judicial y la fijación de las demarcaciones judiciales;
el 6 de mayo reorganizó el Tribunal Supremo y disolvió la Comisión de
Codificación; el día 8 siguiente modificaba el tipo de juramento de los jueces
fijado por la Ley Orgánica y, en la misma fecha, también modificaba la Ley
electoral de 1927, en materia de provisión de vacantes:
«Artículo único. No obstante lo dispuesto en el núm. 3.º del artículo 68
de la Ley Electoral de 8 de agosto de 1927, queda autorizado el Ministro de
Justicia para que pueda proveer durante el período electoral de las elecciones
municipales parciales, convocadas por Decreto de 12 de los corrientes, las
plazas de funcionarios de las expresadas carreras judicial y fiscal vacantes y
las resultas de las mismas».
La utilización de los decretos se mantuvo después de haberse aprobado la
Constitución: así, el de 20 de abril de 1932 y la orden ministerial que los desarrollaba
sobre provisión de vacantes. O, así también, el de 23 de agosto
siguiente que creaba un nuevo sistema de inspección de los Juzgados y Tribunales.
Por enésima vez, una norma de este tipo volvía a poner de relieve el tipo
de relaciones entre el Gobierno y los Jueces:
«Para hacer efectiva la función inspectora que corresponde al Gobierno
sobre la Administración de Justicia, a tenor de lo dispuesto en el artículo 729
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 319
de la Ley Orgánica, se crea con carácter permanente y residencia en la capital
de la República tres Comisarios inspectores de Juzgados y Tribunales».
Las facultades de estos Comisarios eran, por supuesto, muy amplias, examinar
los procesos civiles y criminales, fenecidos o pendientes, examinar todos los
libros y expedientes que oraren en los Tribunales, exigir cuantos datos estimaren
pertinentes e, incluso, habilitar como secretario a cualquier funcionario
judicial. De su actividad debían realizar una Memoria de cada visita que efectuaran
y otra, anual, para remitirla al Ministro de Justicia y al Presidente del
Tribunal Supremo. Este Decreto fue derogado en el bienio siguiente por el de 29
de agosto de 1935 restableciéndose el anterior sistema de inspección.
Pueden recordarse también los Decretos relativos a la unificación de las
categorías judiciales. Así, el de 3 de mayo de 1932 estableció únicamente dos
categorías: la de Juez y Magistrado. El 2 de junio de 1933 el ministro Albornoz
estableció por Decreto el estatuto funcionarial de los miembros de la carrera
judicial: categorías, ascensos, incompatibilidades, nombramientos, traslados,
concursos, excedencias, suspensiones, cesantías, residencia, licencias y prórroga
del plazo posesorio. Este Decreto fue una norma típica de reglamento de
organización interna funcionarial en el que se fijaba también el tipo de sueldos
que debían cobrar los funcionarios judiciales 67. Pero, al igual que venía sucediendo
desde tiempos inmemoriales, tal Decreto fue derogado por el de 23 de
julio de 1935 que restableció todas las categorías tradicionales dentro de la
carrera judicial y les volvió a asignar sus retribuciones correspondientes. Como
se puede observar por los datos que se aportan, en el bienio conservador se
aumenta el número de Magistrados y se disminuye el número de Jueces, pero
ello no hace sino poner otra vez de manifiesto cómo la política gubernamental
se proyecta de forma muy directa sobre la propia organización judicial.
Ello es igualmente visible en el bienio progresista, pese a las protestas de fe
en la independencia judicial que había efectuado Fernando de los Ríos 68. El ejercicio
del poder mostró bien pronto la dificultad de hacer convivir los principios
con la realidad. El siguiente Ministro de Justicia, Álvaro de Albornoz hablaba ya
de «republicanizar» la Justicia, con planteamientos poco compatibles con las
declaraciones anteriores y, desde luego, después de producirse el primer levantamiento
militar 69 contra la República no se hizo esperar la ley de depuración del
cuerpo de la magistratura.
67 Se preveían siete tipos de sueldo, de acuerdo con la Ley presupuestaria, lo que además
nos permite calcular la plantilla funcionarial-judicial de dicho año. En números globales dicha
plantilla era de 330 Magistrados y unos 560 Jueces de Primera Instancia. En el reparto de sueldos
que efectuaba el mencionado Decreto se asimilaba a la categoría de Magistrados a los Jueces de
Primera Instancia de Madrid, Barcelona, Valencia, Granada, Sevilla y Zaragoza. Las diferencias
globales vienen determinadas por la consideración de magistrados, a efectos de Idos, a los jueces
con destino ya mencionado. Se puede observar, sin embargo –respecto de los presupuestado
en 1920-21–, un ligero ascenso de los emolumentos de las categorías inferiores y un igualmente
ligero descenso en los de las categorías superiores.
68 «Del Ministerio de Justicia es indispensable arrancar estas posibilidades de favor, que es
una manera de mantener en situación servil los ánimos de la magistratura» (DSSCC, núm. 73,
cit., p. 2307).
69 La sublevación del general Sanjurjo.
320 Fernando Suárez Bilbao
En efecto, la Ley de 8 de septiembre de 1932 rezaba, con su artículo primero,
en los siguientes términos: «Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Orgánica del
Poder judicial, y en el Estatuto del Ministerio Fiscal, podrán ser jubilados, cualquiera
que sea su edad, a su instancia o por resolución del Gobierno, todos los
Jueces de instrucción, Magistrados y funcionarios del Ministerio fiscal».
El «sin perjuicio» debía ser una cláusula de estilo porque no sólo había
«perjuicio» a la citada Ley orgánica sino también a la propia Constitución
cuando en su art. 98 había prohibido tal tipo de jubilación de forma expresa y
contundente. Sucedía que las garantías constitucionales a la independencia
judicial parecían compensarse porque, en esa misma Ley, se jubilaba a los Jueces
y Magistrados con el sueldo completo (al modo como se hizo no los militares),
pero no parece que tales medidas fueran en exceso respetuosas con la
norma constitucional.
Según cuenta la crónica judicial 70, la aplicación de esta Ley trajo consigo la
jubilación anticipada de más de cien Jueces y Magistrados (en números redondos:
un 10 por 100 del cuerpo judicial) y ello a pesar de que se ha llegado a afirmar
que el Poder judicial acató desde un primer momento el régimen republicano 71.
Por lo tanto, el bienio progresista no se mostró, pues, excesivamente respetuoso
con la independencia judicial. Pero es que tampoco lo fue el siguiente bienio
que mantuvo en su plenitud la vigencia de la citada Ley. De esta forma,
durante toda la fase republicana y al margen de los diversos proyectos de reforma
legislativa que se propusieron, la judicatura se encontró en permanente estado de
excepción tanto funcional como orgánico.
Cosa parecida sucedió con lo que parecía el ya mencionado elemento más
importante de cambio en la estructura de la organización judicial: el nombramiento
del Presidente del Tribunal Supremo. Se aprobaron dos Leyes distintas
sobre el tema (la de 18 de octubre de 1932 y la de 13 de junio de 1936) en las que
se advierten dos actitudes radicalmente distintas: en la primera se otorga una
mayor presencia al cuerpo judicial; en la segunda, en cambio, se deja todo el
poder de nombramiento al Gobierno 72.
70 Revista de los Tribunales, Madrid, 1953, p. 307.
71 «El Gobierno de la República no tuvo que vencer resistencia alguna del Poder judicial,
que desde un principio acató el nuevo régimen: con una actitud de respeto a la ley. muy arraigada
en los funcionarios judiciales», en «Crónica de la Codificación», op. cit., p. 307.
72 Se trataba, como se indicó anteriormente, de regular la composición de la asamblea
que había de elegir al Presidente del Tribunal Supremo. En la primera de las Leyes indicadas
la Asamblea quedaba formada por los presidentes de Sala del Tribunal Supremo, los miembros
del Consejo Fiscal, los presidentes de las audiencias territoriales, los diez primeros Jueces de
Primera Instancia en el escalafón. quince Diputados, decanos de los colegios de abogados de
capitales de provincia, decanos de las facultades de derecho y los presidentes de las academias
nacionales de Ciencias Morales y Políticas y de Jurisprudencia y legislación. La Asamblea, así
constituida. debía presentar una terna al Presidente de la República y éste, finalmente, nombrar
a uno de ellos como Presidente del Tribunal Supremo. La segunda Ley, por el contrario,
reduce el número de miembros a 75 y le otorga la siguiente composición: 25 diputados; veinticinco
Jueces. Magistrados y Fiscales: tres decanos del colegio de abogados –Madrid, Barcelona,
Valencia–; ocho representantes del Gobierno; siete catedráticos designados por el
Revolución y Restauración en la Administración de Justicia (1874-1936) 321
Cuestión idéntica sucedió en todo lo referente a la inamovilidad judicial, esta
vez a cargo del bienio conservador. Por Ley de 11 de julio de 1935 se modificaron
diversos preceptos de la Ley Orgánica del Poder judicial en lo relativo a traslados
forzosos, sanciones disciplinarias y remoción de los Presidentes de las Audiencias,
dando discreción abierta al Gobierno para dirigir todo el cuerpo de funcionarios
judiciales.
Se cerraba de esta forma el círculo abierto alrededor del Poder judicial y se
dejaban grabados unos trazos suficientemente gruesos como para advertir el
papel definitivo que se le asignaba. Diego Medina García, que fue el único
Presidente del Tribunal Supremo durante la II República, manifestaba su sabido
desencanto por la marcha de las cosas y cuya cita nos permite acabar provisionalmente
este trabajo:
«Llevo más de cinco lustros asistiendo a esta solemnidad y pude aprender
la ineficacia de los huís excelentes programas, expuestos por altas mentalidades
del Foro y de la Tribuna, todos malogrados, ya por el cambio de
las personas, ya por el agobio de las obligaciones del Tesoro Público. No vi
jamás que se concediera a este importante servicio para la vida del Estado
ni siquiera igual atención a la obtenida por otros más susceptibles de aplazamiento
[…]. La aglomeración ha demostrado, con dolorosa experiencia,
que la jurisdicción no está bien concebida, ni con acierto regulados los
órganos y procedimientos; pero nos absuelve de responsabilidad el que ningún
Estado llegó a definir con claridad este concepto o función jurisdiccional
en cuanto que tienen que ser distintos a los organismos de la Administración
activa» 73.
Fernando Suárez Bilbao
Gobierno: y siete decanos de colegios de abogados por sorteo en las capitales que tuvieran
audiencia territorial.
73 Medina Garia, D. «Discurso leído en la solemne apertura de tribunales, celebrada el 16
de septiembre de 1935», Rev. G. L y J., tomo 167, Madrid, 1935, p. 455.
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